W grudniu 2019 r. Komisja Europejska przyjęła pakiet rozwiązań o charakterze strategicznym, które w założeniu mają uczynić z Europy do roku 2050 pierwszy na świecie kontynent klimatycznie neutralny. Mowa tu o dokumencie „Europejskiego Zielonego Ładu” (ang. European Green Deal), którego postanowienia odnoszą się do szeregu dziedzin gospodarki europejskiej, w których w najbliższych latach niezbędne będzie poczynienie pewnych działań, aby osiągnąć wspomniany cel neutralności klimatycznej. Co zapewne nie jest zaskakujące, do takich dziedzin zalicza się także transport, który na terenie UE odpowiada za ok. 1/4 wszystkich emisji CO2.
Autor: dr Mateusz Osiecki
W dokumencie Zielonego Ładu poświęcono sektorowi transportu część 2.1.5. Wspomniano w niej, że aby ambitny cel został osiągnięty, do połowy obecnego wieku poziom emisji generowanych przez sektor transportu i mobilności powinien zostać obniżony o ok. 90% obecnej wartości. Realizacja tego celu będzie zaś wymagała kolektywnych starań poczynionych przez uczestników wszystkich form transportu, a także samych państw członkowskich. Na szczególną uwagę zasługują tu proponowane w dokumencie Zielonego Ładu rozwiązania prawne odnoszące się do lotnictwa cywilnego. Jak mogą one wpłynąć na politykę transportową państw UE wobec lotnictwa cywilnego i czy rzeczywiście ich wdrożenie może pomóc w zmniejszeniu emisji CO2 ?
Na wstępie warto zaznaczyć, że obecnie lotnictwo cywilne odpowiedzialne jest za emisje ok. 3,5% całkowitego „budżetu węglowego” Unii Europejskiej. Dla porównania transport drogowy to ok. 19,4%, zaś morski – ok. 3.2%. Mogłoby się zatem wydawać, że w istocie udział awiacji w całkowitym zanieczyszczeniu powietrza dwutlenkiem węgla jest niewielki. Należy jednak pamiętać, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat wartość emisji CO2 generowanych przez samoloty uległ podwojeniu, a liczby te najprawdopodobniej będą stale rosnąć, gdyż lotnictwo cywilne jest jednym z najbardziej dynamicznie rozwijających się komponentów gospodarki. Dość powiedzieć, że w ostatnich latach liczba globalnie przewiezionych pasażerów lotniczych sięgała 3,5 mld/rok (można to interpretować w ten sposób, że rocznie przewozi się liczbę pasażerów odpowiadającej niemal połowie populacji ziemskiej). Nie ma co się zatem dziwić, że Komisja Europejska uczyniła jako jeden ze swoich priorytetów znaczne zredukowanie śladu węglowego pozostawionego przez samoloty, zachowując przy tym znaczne możliwości rozwoju lotnictwa.
Jak wspomniano wyżej, rozwiązania strategiczne Zielonego Ładu odnoszące się do sektora transportu, a więc i lotnictwa cywilnego uwzględniono w części 2.1.5. dokumentu. Gdy chodzi o samą awiację, propozycje Komisji obejmują trzy konkretne działania:
- wzmocnienie prac nad budową Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Single European Sky);
- rewizja wyłączeń podatkowych obejmujących paliwa lotnicze;
- ograniczenie praw do handlu emisjami przyznawanych liniom lotniczym bezpłatnie.
Rzecz jasna, ze względu na to, że Zielony Ład nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie dokumentem klasyfikowanym jako komunikat instytucjonalny, do wdrożenia jego postanowień, niezbędne będzie wydanie przez Unię, a co za tym idzie, także państwa członkowskie, odpowiednich przepisów prawnych. W najbliższym czasie prawdopodobnie przedmiotem szczególnie żywej debaty będą wspomniane wyżej wyłączenia podatkowe dla paliw lotniczych (przede wszystkim kerozyny). Budzą one bowiem od kilku lat liczne kontrowersje, a to z powodu przepisów Dyrektywy Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (dalej zwanej „Dyrektyw”). Dyrektywa ta, co sama nazwa wskazuje, nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek obłożenia akcyzą produktów energetycznych i energii elektrycznej (art. 1). Podstawowym jej celem zaś jest zniwelowanie różnic w regulacjach podatkowych funkcjonujących w różnych państwach członkowskich, tak aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie jednolitego rynku europejskiego, a także wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego (o czym mowa w Preambule Dyrektywy). Art. 2 Dyrektywy dokładnie wylicza wszystkie rodzaje produktów, które w myśl aktu mają być opodatkowane. Jak nietrudno się domyślić, zaliczają się doń przede wszystkim oleje opałowe i napędowe oraz energia elektryczna. Katalog tych produktów jest w rzeczy samej dość szeroki, jednak w art. 14 przewidziane są pewne wyłączenia, które państwa członkowskie stosują wobec jedynie dwóch kategorii dóbr, w tym paliwa lotniczego stosowanego do celów żeglugi powietrznej innej niż loty niehandlowe. Co to oznacza? Oznacza to tyle, że obecnie paliwo dostarczane na wszystkie loty samolotem wykonywane w przestrzeni powietrznej Wspólnoty, z wyjątkiem lotów prywatnych dla celów niekomercyjnych (wykonywanych często tzw. awionetkami) jest zwolnione z akcyzy. Państwa członkowskie mogą zatem jedynie obłożyć takim podatkiem loty wewnątrzkrajowe oraz rejsy wewnątrzwspólnotowe pod warunkiem zawarcia stosownych umów bilateralnych. Co więcej, podatek taki nie jest zakazany przez żaden z przepisów międzynarodowych. Konwencja chicagowska o międzynarodowym lotnictwie cywilnym z 1944 r. zabrania jedynie nakładania obciążeń fiskalnych (w tym podatków i ceł) na paliwo lotnicze znajdujące się na pokładzie samolotu przebywającego na obcym terytorium.
I to właśnie przepis art. 14 jest zdaniem Komisji jedną z przeszkód dla osiągnięcia celów Europejskiego Zielonego Ładu. Istnieje bowiem szerokie grono osób, które uznają wyłączenie przewidziane tym przepisem dla paliwa lotniczego za faworyzowanie tego segmentu transportu, jakim jest lotnictwo kosztem innych, mniej emisyjnych form (jak choćby transportu kolejowego, który konkuruje z lotnictwem na krótkich dystansach). Argumentują one także, że zwolnienie kerozyny z podatku uszczupla potencjalne wpływy do rządowych kas państw członkowskich od linii lotniczych, co może być nieuczciwe wobec chociażby kierowców, którzy tankując samochody, siłą rzeczy dokładają się do państwowego budżetu. Jak nietrudno się domyślić, przeciwnikami zmian tego przepisu są same linie lotnicze, które argumentują, że są obłożone już tak dużą ilością ciężarów fiskalnych (opłaty trasowe, lotniskowe, podatek VAT z tytułu sprzedaży biletów), że wprowadzanie kolejnego podatku byłoby skrajnie niesprawiedliwe. Tym bardziej, że finalnie i tak jego płatnikiem byliby sami pasażerowie.
Jak więc zatem maluje się przyszłość podatku od paliwa lotniczego w UE? Wiele wskazuje na to, że obciążenie to prędzej czy później zostanie wprowadzone, a przemawia za tym wiele czynników. Oczywiście na pierwszym planie wysuwa się tu sama idea Europejskiego Zielonego Ładu. Unia Europejska jest coraz bardziej zdeterminowana, aby w znacznym stopniu ograniczyć emisje CO2 na swoim terytorium, a do tego niezbędne będzie ograniczenie użycia kerozyny przez przewoźników lotniczych i skłonienie ich do badań nad mniej szkodliwym źródłem napędu dla swoich samolotów. Co więcej, niektóre państwa europejskie wprowadziły już rozwiązania fiskalne mające zniechęcić pasażerów do korzystania z transportu powietrznego na krótszych dystansach i przekonać do podróży koleją. Dobrym przykładem jest chociażby Francja, która od 1 kwietnia 2019 r. wprowadziła podatek lotniczy stanowiący składnik każdego biletu lotniczego na rejs z Francji i jej terytoriów zależnych do innych państw (pobór podatku zawieszono w marcu 2020 r. z powodu pandemii koronawirusa). Gdy zaś chodzi o opodatkowanie paliwa na loty wewnętrzne, to takowe obowiązuje już w Holandii, a poza UE także w Szwajcarii i Norwegii. Naciski na instytucje unijne w celu zniesienia wyłączenia z art. 14 Dyrektywy są więc coraz silniejsze, a potrzeba takiej regulacji dość pilna, jeśli rzeczywiście Europa ma stać się w ciągu najbliższych trzech dekad neutralna klimatycznie.
Dr Mateusz Osiecki – doktor nauk prawnych, ekspert ds. prawa lotniczego, prawa międzynarodowego oraz prawa Unii Europejskiej. Autor portalu „Obserwator Międzynarodowy”
