Na początku listopada Komisja Europejska przedstawiła coroczny dokument, w którym zawarta jest ocena postępu dokonanego w ciągu ostatnich dwunastu miesięcy przez partnerów objętych procesem rozszerzenia. Komisarz ds. rozszerzenia Marta Kos za najbardziej znaczące postępy wyróżniła Albanię, Czarnogórę, Mołdawię oraz Ukrainę. W całym pakiecie wyraźnie podkreślono geopolityczny wymiar procesu i doceniono pełne dostosowanie do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) Albanii, Czarnogóry, Macedonii Północnej oraz Bośni i Hercegowiny. W kontekście nieustających zagrożeń, pełzających kryzysów oraz tarć politycznych kluczowe staje się pytanie: czy Unia Europejska utrzyma rozszerzeniowy rozpęd pozwalający Europie na „skompletowanie się”?
Ramy rozszerzenia
Podstawy prawne rozszerzenia określone są w art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, iż wniosek o członkostwo w Unii może złożyć „każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2, i zobowiązuje się je wspierać”. Artykuł ten ustanawia również procedurę, w której decyzje dotyczące poszczególnych etapów negocjacji z państwem aspirującym do członkostwa podejmowane są jednomyślnie przez państwa członkowskie, a w finalnej części odnosi się do traktatu akcesyjnego. Zwięzłość przepisów traktatowych nie oddaje złożoności procesu akcesyjnego, którego pierwszym etapem jest spełnienie „kryteriów kopenhaskich”, według których państwa pragnące przystąpić do Unii muszą posiadać: a) system stabilnych instytucji gwarantujących demokrację, praworządność oraz poszanowanie praw człowieka; b) funkcjonującą gospodarkę rynkową umożliwiającą sprostanie konkurencji w UE; oraz c) zdolność do przyjęcia i skutecznego wdrożenia dorobku prawnego Unii. Dla państw Bałkanów Zachodnich ustanowiono dodatkowe warunki dotyczące przede wszystkim współpracy regionalnej i relacji dobrosąsiedzkich.
Choć Komisja często podkreśla, że rozszerzenie jest procesem rygorystycznym, sprawiedliwym i opartym na obiektywnych postępach każdego kraju, to trudno pominąć rolę woli politycznej państw będących wewnątrz UE, której brak długo frustrował kraje Bałkanów Zachodnich. Po dużym rozszerzeniu (w 2004 r. i 2007 r.) Unię ogarnęło tzw. enlargment fatigue, a kolejne kryzysy – praworządnościowy, migracyjny, strefy euro i Brexit – przyczyniły się do faktycznej hibernacji procesu po przyjęciu Chorwacji w 2013 r.
Pakiet rozszerzeniowy 2025: zróżnicowany rytm akcesji
Pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę oraz złożony kilka dni później wniosek o członkostwo przez to państwo stały się swoistym impulsem do ożywienia polityki rozszerzenia, która w obecnych warunkach geopolitycznych uznawana jest za kluczowe narzędzie unijnej polityki zagranicznej. W procesie, łącznie z Ukrainą, znajduje się dziesięć państw. Na najbardziej zaawansowanym etapie negocjacji jest Czarnogóra, która otwarła 33 rozdziały negocjacyjne, z których siedem udało się już tymczasowo zamknąć. Kraj mierzy się jednak z dezinformacją, pro-serbskimi partiami w parlamencie oraz napięciami z sąsiednią Chorwacją. Albania, także wyróżniona za swoje postępy, od ostatniego raportu otworzyła cztery klastry i zbliża się do otwarcia ostatniego. Komisja doceniła wysiłki wkładane w reformę wymiaru sprawiedliwości oraz walki z przestępczością zorganizowaną oraz korupcją, podkreślając że nadal konieczne są reformy m.in. w obszarze wolności mediów, równości płci oraz prawie własności. Tirana jest jednak na dobrej drodze do zamknięcia negocjacji do 2027 r.
W przypadku Ukrainy i Mołdawii zakończono proces screeningu dla czterech klastrów. W pakiecie zaznaczono, iż oba państwa przeprowadzają reformy pomimo wyjątkowych okoliczności – w przypadku Ukrainy trwającej wojny, a w przypadku Mołdawii ciągłych zagrożeń hybrydowych oraz prób destabilizacji kraju. Komisja potwierdziła, iż w odniesieniu do klastra dotyczącego kwestii podstawowych, rynku wewnętrznego oraz relacji zewnętrznych oba państwa mogą rozpocząć negocjacje. Na przeszkodzie stoi jednak sprzeciw Węgier.
Choć władze Serbii określają członkostwo w Unii jako strategiczny cel, to tempo wdrażania reform wyraźnie spowolniło. Komisja wskazała, iż oprócz zmiany retoryki dotyczącej akcesji, władze w Belgradzie muszą przyspieszyć dostosowywanie się we wszystkich obszarach, zwłaszcza w obszarze WPZiB. W komisyjnym dokumencie odnotowano również masowe protesty studentów i obywateli rozczarowanych korupcją oraz brakiem przejrzystości, którym towarzyszyły przypadki nadmiernego użycia sił wobec protestujących oraz presja wywierana na społeczeństwo obywatelskie. W odniesieniu do Macedonii Północnej, posiadającej status państwa kandydującego od grudnia 2005 r., podkreślono brak wprowadzenia zmian konstytucyjnych wynikających z tzw. „francuskiej propozycji”, dotyczących uznania bułgarskiej mniejszości. Zdaniem Komisji państwo to powinno również zintensyfikować działania w obszarze praworządności, zwłaszcza w zakresie niezależności sądów oraz walki z korupcją.
Dotychczas nie odbyła się żadna konferencja międzyrządowa pomiędzy państwami członkowskimi a rządem Bośni i Hercegowiny. Kraj ten musi „pilnie” sfinalizować zaległe reformy konstytucyjne i wyborcze, a także powołać głównego negocjatora. W kontekście sytuacji wewnętrznej państwo w dalszym ciągu mierzy się z problemem Republiki Serbskiej, która przyjęła ustawy podważające porządek konstytucyjny i prawny. Problemy wewnętrzne ma także Kosowo (posiadające status potencjalnego kandydata), którego postępy uzależnione są od utrzymującej się deeskalacji na północy kraju. Choć Komisja pozostaje gotowa do przygotowania Opinii w sprawie akcesji Kosowa, to fakt, że pięć państw członkowskich UE wciąż nie uznaje jego państwowości, znacząco utrudnia ten proces.
Wreszcie Gruzja – według Komisji Europejskiej – w związku z regresem demokracji pozostaje jedynie państwem kandydującym „z nazwy”, podczas gdy negocjacje akcesyjne z Turcją pozostają zawieszone od 2018 r.
Ukraina – wojna, reformy i weto
Negocjacje akcesyjne z krajem kandydującym rozpoczynają się po uzyskaniu jednogłośnej zgody wszystkich państw członkowskich i po zatwierdzeniu przez Radę Europejską. Sprzeciw Węgier względem rozpoczęcia negocjacji z Ukrainą sięga lipca 2024 r., kiedy to kraj ten przejął sześciomiesięczną prezydencję w Radzie Unii Europejskiej i wysłał sygnał, iż w tym czasie nie zostanie otwarty żaden rozdział negocjacyjny. Impasu nie udało się przełamać również w trakcie prezydencji Polski, pomimo apelu państw bałtyckich i krajów Europy Północnej. Niepowodzeniem zakończyła się także próba obejścia węgierskiego weta przez zmianę dotyczącą sposobu głosowania nad otwarciem klastrów. Zgodnie z propozycją przewodniczącego Rady Europejskiej Antonio Costy, otwarcie negocjacji mogłoby odbywać się większością kwalifikowaną, przy jednoczesnym zachowaniu wymogu jednomyślności w przypadku zamykania poszczególnych rozdziałów i klastrów.
Sprzeciw Węgier odnośnie rozpoczęcia negocjacji – pomimo wcześniejszej zgody na przyznanie statusu kandydata – wpływa również na sytuację Mołdawii, który złożyła wniosek o członkostwo kilka dni po Ukrainie (oba państwa otrzymały status państwa kandydującego w czerwcu 2022 r.). I choć każde państwo jest oceniane indywidualnie, to rozdzielenie ich ścieżki niesie ryzyko pozostawienia Ukrainy w tyle. W związku z tym pojawił się pomysł umożliwienia Ukrainie i Mołdawii dalszego wdrażania reform przybliżających je do członkostwa bez formalnego otwarcia negocjacji. Rozwiązanie to – określane jako „frontloading” – miałoby pozwolić państwom na płynne przejście do kolejnych etapów akcesji, gdy tylko impas zostanie przełamany (na Węgrzech w kwietniu 2026 odbędą się wybory, które mogą przynieść zmianę rządu). Szczegółów tego mechanizmu wciąż brakuje, choć pojawiła się informacja iż Ukraina mogłaby otrzymać pozycję negocjacyjną Unii dla kilku klastrów, co umożliwiłoby koncentrację na najważniejszych reformach.
Dla Ukrainy kluczowe będzie zapobieżenie jakimkolwiek ryzykom regresu, zwłaszcza w obszarze walki z korupcją. Trudność tego zadania potwierdza fakt, że kilka dni po publikacji raportu Komisji krajem wstrząsnął najpoważniejszy skandal korupcyjny podczas prezydentury Wołodymyra Zełenskiego: jego bliscy współpracownicy mieli rzekomo brać udział w procederze wyłudzenia około 100 milionów dolarów z ukraińskiego sektora energetycznego. Komentarze przychylne Ukrainie podkreślają jednak, że skandal został ujawniony dzięki funkcjonującym i realnie działającym niezależnym organom antykorupcyjnym. Symbolicznym potwierdzeniem wsparcia dla Ukrainy jest decyzja duńskiej prezydencji w Radzie o zorganizowaniu we Lwowie grudniowego, nieformalnego szczytu ministrów odpowiedzialnych za sprawy europejskie.
Reforma Unii a perspektywa rozszerzenia
Choć proces rozszerzenia ma z natury charakter asymetryczny, Unia Europejska musi dysponować wystarczającą zdolnością do integrowania nowych członków (niegdyś określaną jako „zdolność absorpcyjna”). Nie jest to formalne kryterium akcesyjne, lecz Rada Europejska konsekwentnie podkreśla, że procesy dostosowawcze powinny przebiegać równolegle po obu stronach – zarówno w państwach kandydujących, jak i w samej Unii. W obecnym kontekście, gdy przed Unią stoi perspektywa największego rozszerzenia od 2004 r., prowadzi to do intensyfikacji debaty nad jej reformą. Komisja pracuje już nad przeglądami i reformami polityk poprzedzających rozszerzenie, analizując wpływ akcesji nowych państw na kluczowe obszary działania UE. Polityka rozszerzenia została również uwzględniona w propozycji wieloletnich ram finansowych na lata 2028–2034, co ma przygotować Unię na przyszłe obciążenia budżetowe. Kryzysy ostatniej dekady pokazały słabości i nieefektywności istniejących mechanizmów decyzyjnych. Na szali znajduje się nie tylko efektywność, lecz także wiarygodność UE, która nie może oczekiwać głębokich reform od kandydatów, jednocześnie opóźniając własną transformację.
Jednym z kluczowych elementów reformy będzie zmiana sposobu głosowania, zwłaszcza w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W większej Unii wzrośnie ryzyko blokowania decyzji przez jedno państwo członkowskie. W debacie pojawiła się propozycja, aby nowe państwa członkowskie czasowo nie posiadały prawa weta do momentu przeprowadzenia niezbędnych reform (Unia jako organizacja międzynarodowa nie przyznaje statusu państwa obserwatora). Wątpliwym jest jednak, aby potencjalni członkowie Unii zgodzili się na rozwiązanie utożsamiane z podziałem państw członkowskich na dwie kategorie członków. Reforma będzie musiała objąć również system instytucjonalny, w tym podział miejsc w Parlamencie Europejskim oraz skład Komisji Europejskiej. Rosnąca liczba państw członkowskich oznacza konieczność przemyślenia wielkości i efektywności instytucji, które przy obecnej strukturze mogą stać się nadmiernie rozbudowane. W tym kontekście prezydenta Francji zasugerował, że Unia powinna także rozważyć ewolucję w kierunku „Europy wielu prędkości”, co budzi nie mniejsze kontrowersje niż w 2017 r., kiedy pomysł został uwzględniony w Białej księdze dotyczącej przyszłości Europy.
Podsumowanie
Kluczowe dla przyszłości procesu rozszerzenia pozostaną kwestie związane z praworządnością, która – jak podkreślono w pakiecie – wraz z dobrymi rządami zapewnia pewność prawa oraz stanowi podstawę wzmacniania konkurencyjności, przyciągania inwestycji, a także sprzyja postępowi społeczno-gospodarczemu i dobrobytowi. Albania, Macedonia Północna, Czarnogóra i Serbia już po raz drugi zostały objęte unijnym rocznym Sprawozdaniem na temat praworządności, co ma nie tylko pogłębiać ich stopniową integrację, lecz także stanowi próbę „nieodwracalnego” zakotwiczenia praworządności i demokracji w całej Unii, również wśród obecnych państw członkowskich. Znaczenie praworządności dodatkowo wzmacnia zrewidowana metodologia rozszerzenia przyjęta w lutym 2020 r. W jej ramach wszystkie rozdziały negocjacyjne pogrupowano w sześć klastrów tematycznych (podstawy; rynek wewnętrzny; konkurencyjność i wzrost sprzyjający włączeniu; zielony ład; zasoby, rolnictwo i spójność; stosunki zewnętrzne). Negocjacje otwierane są klastrowo, dopiero po spełnieniu kryteriów otwarcia. Klaster „podstawy” – obejmujący m.in. sądownictwo, prawa podstawowe oraz obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – otwierany jest jako pierwszy i zamykany jako ostatni. To właśnie postępy w tym obszarze wyznaczają ogólne tempo negocjacji akcesyjnych. Komisja zapowiedziała ponadto, że przyszłe traktaty akcesyjne mogą zawierać mocniejsze mechanizmy zabezpieczające przed ewentualnym regresem w wypełnianiu zobowiązań podjętych podczas negocjacji.
W aktualnym kontekście geopolitycznym – pod wpływem rosyjskiej agresji na Ukrainę oraz rosnącej rywalizacji mocarstw – rozszerzenie zaczyna być postrzegane jako inwestycja nie tylko w pokój, lecz także w długofalową stabilność i bezpieczeństwo Europy. Kluczowe będzie jednak realne zbliżenie w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, potwierdzające wspólnotę wartości i strategiczną orientację przyszłych członków. Dodatkowym wyzwaniem dla państw Bałkanów Zachodnich pozostają relacje dobrosąsiedzkie. Nierozwiązane kwestie dwustronne nadal negatywnie wpływają na ich proces akcesyjny oraz spowalniają integrację regionalną, co zostało ponownie odnotowane w tegorocznym pakiecie rozszerzeniowym. Poczucie pilności wzmacniają działania Rosji, Chin, Turcji oraz Iranu, które próbują zwiększać swoje wpływy w regionie. I choć jeszcze niedawno propozycje wskazujące 2030 r. jako potencjalny horyzont rozszerzenia budziły znaczny sceptycyzm, to obecnie sama Wysoka Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Kaja Kallas określiła ten termin jako „realistyczny”. Geopolityka nie znosi zwłoki…
Sylwia Katarzyna Mazur – doktor nauk prawnych, absolwentka prawa oraz dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Badaczka w Centrum Badań nad Przyszłością Prawa na Universidade Católica Portugues. Stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej.