Współpraca z państwami trzecimi staje się jednym z najbardziej dynamicznie rozwijających się, a zarazem najbardziej kontrowersyjnych elementów unijnej polityki azylowej i migracyjnej. Już w komunikacie zapowiadającym Pakt o migracji i azylu podkreślono nierozerwalny związek między jej wymiarem wewnętrznym i zewnętrznym, uznając skuteczną współpracę z państwami trzecimi za jeden z warunków efektywnego zarządzania migracją. Determinacja państw członkowskich oraz instytucji Unii Europejskiej w ograniczaniu migracji nieuregulowanej oraz zarządzaniu przepływami migracyjnymi wskazuje, że proces eksternalizacji unijnej polityki azylowej i migracyjnej będzie w najbliższych latach ulegał dalszemu pogłębieniu.
.jpg){kind=link}
Czym jest eksternalizacja?
Termin ten nie ma jednoznacznej definicji prawnej, dlatego jest różnie rozumiany przez poszczególnych uczestników debaty dotyczącej migracji i azylu. Przykładowo, Urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (UNHCR), posługuje się nim przede wszystkim w odniesieniu do praktyk polegających na przenoszeniu odpowiedzialności za uchodźców i osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową na inne państwa, jeżeli nie towarzyszą im odpowiednie gwarancje ochrony zgodne z prawem międzynarodowym. Przedstawiciele doktryny ujmują natomiast eksternalizację szerzej, odnosząc to pojęcie do wszelkich przypadków przenoszenia wykonywania funkcji państwa w zakresie zarządzania migracją poza jego terytorium, niezależnie od tego, czy działania te pozostają zgodne z prawem, czy też prowadzą do jego naruszenia. W niniejszym tekście termin „eksternalizacja” będzie używany właśnie w tym szerszym znaczeniu.
Ewolucja eksternalizacji unijnej polityki migracyjnej i azylowej
Chociaż zewnętrzny wymiar unijnej polityki migracyjnej stanowił jej element praktycznie od momentu przyjęcia konkluzji Rady Europejskiej w Tampere w 1999 r., to kryzys migracyjny z lat 2015/16 skłonił Unię Europejską i państwa członkowskie do intensywnego poszukiwania rozwiązań poza granicami Unii, także ze względu na niewydolność mechanizmu solidarności i szwankujący podział odpowiedzialnością wewnątrz Unii.
Kluczowym przejawem tego zwrotu było zawarte w marcu 2016 r. oświadczenie EU – Turcja, którego centralnym elementem był tzw. mechanizm „1:1”, zgodnie z którym za każdego obywatela Syrii zawróconego z Grecji do Turcji państwa członkowskie Unii Europejskiej zobowiązały się przesiedlić z Turcji jednego obywatela Syrii kwalifikującego się do ochrony międzynarodowej. Ponadto Unia zobowiązała się do przekazania Turcji 6 mld euro na wsparcie działań związanych z zapewnieniem ochrony i opieki uchodźcom przebywającym na jej terytorium. Pomimo licznych kontrowersji i rozgorzałej debaty na temat jego prawnej formy, oświadczenie doprowadziło do znaczącego ograniczenia liczby nieuregulowanych przekroczeń granicy na szlaku wschodniośródziemnomorskim. Zachęciło to Unię do dalszego rozwijania instrumentów opartych na eksternalizacji zarządzania migracją. Wśród rozważanych wówczas propozycji znalazły się m.in. centra rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w Afryce Północnej i regionach sąsiadnich. Choć pomysł ten nie został zrealizowany, to wyraźnie zarysował kierunek rozwoju unijnej polityki migracyjnej, w którym współpraca z państwami trzecimi miała odgrywać coraz większą rolę.
Obowiązujące już akty Paktu opierają się na kompleksowym podejściu do zarządzania migracją i azylem. Nowe podejście obejmuje cały szlak migracyjny (whole-of-route approach) oraz angażuje wielu uczestników (multi-stakeholder approach). Kompleksowe podejście do zarządzania azylem i migracją zostało skonsolidowane w art. 3 Rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją, w świetle którego Unia i państwa członkowskie działają w oparciu o zasadę solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności. Komisja, Rada oraz państwa członkowskie mają ponadto zapewnić spójne wdrażanie zarówno elementów wewnętrznych i zewnętrznych w konsultacji z podmiotami odpowiedzialnymi za politykę zewnętrzną.
Poniżej przedstawiono kilka rozwiązań, które zostały wprowadzone lub istotnie wzmocnione przez Pakt.
Koncepcje bezpiecznych państw
Co do zasady państwo ponosi odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego na jego terytorium lub przez osobę pozostającą pod jego jurysdykcją. W praktyce jednak wiele państw ogranicza dostęp do swoich procedur azylowych, uznając, że wnioskodawca mógł uzyskać ochronę w innym państwie. Rozporządzenie w sprawie procedur azylowych kodyfikuje trzy podstawowe koncepcje służące realizacji tego celu. Pierwszą z nich jest bezpieczny kraj pochodzenia, opierający się na założeniu, że w państwie pochodzenia wnioskodawcy co do zasady przestrzegane są prawa człowieka oraz nie występują prześladowania ani ryzyko doznania poważnej krzywdy, co uzasadnia domniemanie bezzasadności wniosku o ochronę międzynarodową. Drugą stanowi bezpieczne państwo trzecie, które pozwala uznać wniosek za niedopuszczalny lub odmówić jego merytorycznego rozpoznania, jeżeli wnioskodawca może uzyskać skuteczną ochronę (effective protection) w państwie trzecim, z którym łączy go wymagany związek. Trzecią koncepcją jest pierwszy kraj azylu, który opiera się na założeniu, że osoba ubiegająca się o ochronę korzysta już z ochrony międzynarodowej lub innej wystarczającej formy ochrony w innym państwie i może nadal skutecznie z niej korzystać.
Jedną z najistotniejszych zmian wprowadzonych przez rozporządzenie jest rozszerzenie kryteriów uznawania państwa trzeciego za „bezpieczne”. Zgodnie z nowymi przepisami status taki może zostać nadany również państwom, które nie są stronami Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, pod warunkiem że zapewniają one tzw. skuteczną ochronę (effective protection). Rozwiązanie to stanowi wyraźne odejście od standardów promowanych przez UNHCR, zgodnie z którymi skuteczna i trwała ochrona wymaga, aby dane państwo było stroną – bez zastrzeżeń – Konwencji, Protokołu nowojorskiego z 1967 r. oraz podstawowych międzynarodowych traktatów dotyczących ochrony praw człowieka.
Częściowe uznanie państwa za bezpieczne
Kolejną zmianą wprowadzoną przez rozporządzenie jest modyfikacja koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia. W przeciwieństwie do wcześniej obowiązującej dyrektywy 2013/32/UE, nowe przepisy dopuszczają uznanie za bezpieczną jedynie część terytorium danego państwa. Rozwiązanie to pozostaje spójne z koncepcją alternatywy ochrony wewnętrznej (internal protection alternative), której stosowanie jest obecnie wymagane przez rozporządzenie w sprawie kwalifikowania. W jej świetle osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową może zostać skierowana do innego regionu swojego państwa pochodzenia, jeżeli może tam bezpiecznie zamieszkać. Zmiana ta budzi jednak znaczne kontrowersje. Po pierwsze, sytuacja bezpieczeństwa w państwach dotkniętych konfliktami zbrojnymi może zmieniać się bardzo dynamicznie, a obszary uznawane dziś za bezpieczne w krótkim czasie mogą przestać spełniać to kryterium. Po drugie, konflikty wewnętrzne często charakteryzują się rozproszonym charakterem oraz wysokim poziomem przemocy wobec ludności cywilnej, co utrudnia jednoznaczne wyznaczenie bezpiecznych regionów. Po trzecie, z perspektywy proceduralnej niezwykle trudne jest rzetelne i bieżące monitorowanie sytuacji bezpieczeństwa na poszczególnych obszarach państwa, zwłaszcza poza największymi ośrodkami miejskimi. W konsekwencji istnieje ryzyko, że decyzje oparte na częściowym uznaniu państwa za bezpieczne będą zapadały na podstawie niepełnych lub szybko dezaktualizujących się informacji.
Kryterium związku
Pierwotnie, w świetle rozporządzenia w sprawie procedur azylowych, koncepcję bezpiecznego kraju trzeciego można było zastosować tylko pod warunkiem istnienia przesłanki pozytywnej oraz negatywnej. Po pierwsze, pomiędzy wnioskodawcą a danym państwem musiał istnieć rzeczywisty związek. Po drugie, osoba ubiegająca się o ochronę mogła wykazać, że zastosowanie wobec niej koncepcji bezpiecznego państwa trzeciego byłoby w jej indywidualnej sytuacji nieuzasadnione. Obecnie – zgodnie z wprowadzonymi poprawkami – państwa członkowskie mogą uznać, że wystarczającym związkiem jest sam fakt tranzytu przez dane państwo trzecie. Co więcej, nawet w przypadku braku jakiegokolwiek związku możliwe będzie zastosowanie koncepcji bezpiecznego państwa trzeciego, jeżeli Unia Europejska lub państwo członkowskie zawarły z tym państwem umowę lub inne porozumienie przewidujące rozpatrywanie tam wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Rozwiązanie to określane jest często mianem „klauzuli rwandyjskiej” (Rwanda clause). W tym zakresie Unia zaczyna wykorzystywać rozwiązania przypominające modele stosowane wcześniej przez Australię czy Stany Zjednoczone, które zwiększają ryzyko naruszenia zasady non-refoulement.
Pula solidarnościowa i jej zewnętrzny wymiar
Koncepcja rocznej puli solidarnościowej została szerzej opisana w kwietniowym eseju. Spośród trzech kategorii środków solidarności, do których mogą zobowiązać się państwa członkowskie – relokacji, alternatywnych środków solidarności oraz wkładów finansowych – te ostatnie mają najbardziej bezpośredni związek z zewnętrznym wymiarem unijnej polityki migracyjnej. Beneficjenci puli, czyli państwa członkowskie, które w danym w danym cyklu solidarności zostały uznane za znajdujące się pod presją migracyjną, mogą wykorzystywać otrzymane środki przede wszystkim na działania prowadzone na swoim terytorium. Rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją dopuszcza jednak również finansowanie działań realizowanych w państwach trzecich, jeżeli mogą one wywierać bezpośredni wpływ na przepływy migracyjne na granicach zewnętrznych Unii. W szczególności środki te mogą służyć wzmacnianiu systemów migracyjnych i azylowych w państwach trzecich, w tym poprzez wspieranie programów dobrowolnych powrotów i reintegracji. Tak szerokie określenie celów zawarte w rozporządzeniu rodzi jednak obawy, że środki te będą wykorzystywane również do finansowania działań mających na celu ograniczenie wyjazdów z państw pochodzenia lub tranzytu. W praktyce może to utrudniać osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej dotarcie do granic Unii Europejskiej i skorzystanie z prawa do ubiegania się o azyl.
Nie tylko pieniądze
Poza wymiarem finansowym solidarności rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją wprowadza również instrument o charakterze reputacyjnym, mający zachęcać państwa trzecie do pogłębienia współpracy z Unią. Państwa trzecie, które zawarły z Unią porozumienie dotyczące kryteriów i mechanizmów ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, mogą zostać zaproszone do udziału zarówno w Forum Solidarności UE na Wysokim Szczeblu (High-Level Forum), jak i w Forum Solidarności UE na Szczeblu Technicznym (Technical-Level EU Solidarity Forum). Choć praktycznego znaczenia tego rozwiązania nie należy przeceniać, pokazuje ono, że współpraca z państwami trzecimi nie ogranicza się wyłącznie do wsparcia finansowego. Unia wykorzystuje również instrumenty o charakterze politycznym i instytucjonalnym, stopniowo włączając państwa trzecie do systemu zarządzania migracją i azylem, co jest kolejnym przykładem postępującej eksternalizacji unijnej polityki migracyjnej.
Co dalej?
Rozwiązania wprowadzone w ramach Paktu konsolidują trajektorię eksternalizacji unijnej polityki migracyjnej i azylowej, w której współpraca z państwami trzecimi odgrywa coraz większą rolę. Jednocześnie wiele wskazuje na to, że proces eksternalizacji nie został jeszcze zakończony. Przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2024 r., Europejska Partia Ludowa opowiadała się za reformą obejmującą również przeniesienie procedur azylowych do państw trzecich (offshoring). Z kolei piętnaście państw członkowskich, w tym także Polska, podpisało list, w którym wśród propozycji znalazły się m.in.: mechanizmy tworzenia miejsc bezpieczeństwa (places of safety), mechanizmy tranzytowe inspirowane funkcjonującymi już mechanizmami nadzwyczajnego tranzytu (Emergency Transit Mechanisms), utworzenie ośrodków powrotowych (return centres) oraz rozwijanie partnerstw z kluczowymi państwami położonymi wzdłuż szlaków migracyjnych, inspirowanych modelem współpracy UE–Turcja. Szereg wątpliwości wywołuje także projekt rozporządzenia ws. powrotów, przewidujący między innymi możliwość tworzenia ośrodków powrotowych (return hubs) w państwach trzecich.
Początek obowiązywania Paktu o migracji i azylu nie kończy zatem dyskusji o zewnętrznym wymiarze unijnej polityki migracyjnej – przeciwnie, otwiera jej kolejny etap. Zarówno przyjęte rozwiązania, jak i przedstawiane obecnie propozycje legislacyjne rodzą pytania o to, w jaki sposób pogodzić dążenie do skuteczniejszego zarządzania migracją z poszanowaniem praw człowieka, praworządności oraz zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego. Unia Europejska powinna wystrzegać się sytuacji, w której wartości te staną się jedynie elementem politycznej retoryki. Nie każde wyzwanie związane z migracją znajduje bowiem swoje rozwiązanie poza granicami Unii Europejskiej.
Sylwia Katarzyna Mazur – doktor nauk prawnych, absolwentka prawa oraz dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Badaczka w Centrum Badań nad Przyszłością Prawa na Universidade Católica Portugues. Stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej.