Głosowanie państw UE w sprawie podwyższenia ceł na samochody elektryczne produkowane w Chinach pokazało, że oprócz Niemiec, Pekin może obecnie liczyć na Słowację i Węgry, których populistyczne rządy w zamian za polityczną lojalność liczą na chińskie inwestycje i pożyczki. Ważnym czynnikiem jest również powiązanie gospodarek tych państw z niemieckim przemysłem motoryzacyjnym.
Autor: dr Bartosz Kowalski
4 października br. Komisja Europejska (KE), po rocznym dochodzeniu w sprawie subsydiów do samochodów elektrycznych produkowanych w Chinach uzyskała zgodę państw członkowskich UE na podniesienie stawek celnych z obecnych 10% o maksymalnie 35,3%. Ich wysokość różni się w zależności od stopnia współpracy poszczególnych firm z KE w trakcie dochodzenia, oraz różnych poziomów dotacji, które firmy otrzymywały od rządów swoich państw. Dzięki temu amerykańska Tesla może liczyć na niższe cła, niż chińskie SAIC.
Głosowanie nad działaniami anstysubsydyjnymi w szerszym zakresie odzwierciedliło podziały w UE odnośnie do radzenia sobie z wyzwaniami, które tworzy chińska potęga gospodarcza i wsparcie udzielane przez Pekin rodzimym producentom. 10 państw opowiedziało się za dodatkowymi cłami, 12 wstrzymało się od głosu, a pięć sprzeciwiło się. W pierwszej z wymienionych grup połowę stanowiły państwa z Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW): Polska, Bułgaria, Litwa, Łotwa i Estonia, z których tylko dwa wchodzą w skład formatu 14+1. Z kolei agendę Pekinu poparły Niemcy, sprzyjająca Chinom Malta oraz trzy państwa z 14+1: Węgry, Słowacja, Słowenia. Podział głosów pokazał więc po raz kolejny, że przynależność do formatu 14+1 nie przekłada się jednoznacznie na koncesje gospodarcze wobec Chin.
W połowie października, w odpowiedzi na działania UE, Chiny wszczęły postępowanie antydumpingowe wobec eksporterów produktów mlecznych z Francji, Holandii i Włoch – państw, które poparły propozycję KE. Wśród chińskich badaczy nie brakuje opinii, że protekcjonistyczna postawa UE nie jest wynikiem własnej refleksji nad polityką przemysłową i próbą obrony przez nieuczciwą konkurencją ze strony Chin a rezultatem amerykańskich nacisków. Dla przykładu, wg ekonomisty Pan Xiangdonga nałożenie nowych ceł jest wynikiem nacisków ze strony USA, które w przeciwnym razie mogłyby pozbawić Europę parasolu bezpieczeństwa. W tym pokrętnym rozumowaniu (cła objęły również samochody Tesli produkowane w Chinach), Pan Xiangdong wskazuje, że UE wybiera bezpieczeństwo kosztem rozwoju, dlatego Chiny powinny dążyć do jak najszybszego zaprowadzenie pokoju w „konflikcie rosyjsko-ukraińskim”. W tej samej logice Pan uzasadnia postawę Japonii i Korei, które zarzuciły plany utworzenie trójstronnej strefy wolnego handlu z Chinami pod presją utraty parasola bezpieczeństwa ze strony USA.
Z kolei zdaniem Jian Junbo z Uniwersytetu Fudan protekcjonizm UE wynika z przesłanek geopolitycznych, służąc utrzymaniu dominacji Zachodu w liberalnym porządku międzynarodowym. Zdaniem chińskiego badacza jeśli KE zdecyduje się na podwyższenie ceł, Pekin musi odpowiedzieć „wojną na wojnę”, co powinno skłonić stronę europejską do przemyślenia podobnych działań w przyszłości. Choć Jian jest rzecznikiem elastycznego reagowania na politykę poszczególnych członków UE, to w jego kalkulacjach przeważa myślenie o karaniu wszystkich państw, w tym również sprzeciwiających się cłom na Chiny, ponieważ tylko w ten sposób efekt odstraszania będzie skuteczny a Niemcy będą intensywniej przekonywać inne państwa do zarzucenia działań protekcjonistycznych. Jian Junbo jest jednak pewny siły chińskiego przemysłu motoryzacyjnego, który powinien omijać cła budując fabryki w UE. Jego zdaniem Chiny posiadają przewagi konkurencyjne nad Europą w coraz większej liczbie branż, dlatego przyszłe konflikty gospodarcze są nieuniknione.
Podziały w UE na tle Chin
Przed głosowaniem trwał intensywny lobbying Chin i Niemiec na rzecz stworzenia koalicji państw, które zdołałyby odrzucić propozycję KE. We wrześniu nieoczekiwanie akces do tej grupy zgłosiła Hiszpania. Przebywający z wizytą w ChRL premier Pedro Sánchez wezwał Brukselę do przemyślenia zamiaru zwiększenia ceł na produkowane w Chinach samochody elektryczne, a Europa nie potrzebuje wojny handlowej z Chinami. Stanowisko premiera Sáncheza w tym samym dniu poparł publicznie kanclerz RFN Olaf Scholz.
Uprzednio Hiszpania prezentowała podobne stanowisko do Francji – głównego inicjatora dochodzenia antysubsydyjnego. Wyższe cła mają zapewnić ochronę europejskim producentom przed nieuczciwą konkurencją oraz skłonić chińskie firmy do budowy fabryk w UE. Sanchez zmienił jednak stanowisko dzień po tym, jak chińska firma Envision zapowiedziała budowę w Hiszpanii zakładu produkującego elektrolizery wodoru, produktu wykorzystywany do wytwarzania niskoemisyjnego wodoru ze źródeł odnawialnych (koszt inwestycji szacowany jest na 1 mld USD). Najwyraźniej Hiszpania obawiała się również ceł odwetowych ze strony Chin na eksport produktów rolniczych i żywności. Po tym jak w czerwcu br. Bruksela ogłosiła zamiar podwyższenia ceł na chińskie samochody elektryczne, Pekin rozpoczął śledztwo antydumpingowe w sprawie eksportu wieprzowiny i produktów mlecznych z UE, które może szczególnie dotknąć interesów Madrytu. W 2023 roku Hiszpania wyeksportowała do Chin produkty wieprzowe o wartości 1,5 mld EUR (główny dostawca z UE) i produkty mleczne za blisko 50 mln EUR. Ostatecznie jednak Madryt wstrzymał się od głosu, wyrażając tym samym aprobatę wobec ochrony jednej z kluczowych dla europejskiej gospodarki branż przed dominacją Chin.
Sprzeciw rządu Niemiec, związany z lobbyingiem niemieckich koncernów samochodowych, i Węgier, które są najbardziej przyjaznym wobec Chin i Rosji państwem w UE nie budzi zaskoczenia. W przypadku Węgier ważnym czynnikiem są powiązania z niemieckim biznesem. Zdaniem ministra spraw zagranicznych Pétera Szijjártó jedna trzecia węgierskiej produkcji przemysłowej jest powiązana z sektorem motoryzacyjnym, generując obroty w wysokości 30 miliardów euro i zatrudniając 170 tys. osób (w 2022 r.).
Ważnym przesłanką w podejściu Węgier są ogromne chińskie inwestycje związane z przemysłem motoryzacyjnym: produkcją baterii samochodowych (w dużym stopniu dla niemieckich koncernów) i chińskich samochodów elektrycznych (budowana obecnie fabryka koncernu BYD). Niemniej doskonałe relacje polityczne między Budapesztem i Chinami, które łączy niechęć do demokracji liberalnej i rządów prawa, wydają się być równie ważne co obiektywne czynniki gospodarcze – np. lokalizacja inwestycji CATL w Debreczynie związana jest z bliskością głównych klientów tej firmy w Europie – fabryk Mercedesa, BMW, Stellantis i Volkswagena. Na skuteczne pozyskiwanie chińskich inwestycji i kredytów mają wpływ także niejasne, budzące podejrzenia o korupcję lub co najmniej konflikt interesów, korzyści finansowe, które węgierskie elity polityczne czerpią z państwowych umów nawiązywanych z Chinami. Jak w przypadku modernizacji kolei Budapeszt-Belgrad, której beneficjentami są zarówno biznesy rodziny premiera Orbána, jak i jego przyjaciela-oligarchy Lőrinca Mészárosa.
Słowacja skręca w stronę Chin
Słowacja pod rządami premiera Roberto Fico próbuje naśladować taktykę Viktora Orbána, otwierając się na Wschód, zwłaszcza w stronę Chin. Z punktu widzenia chińskich ekspertów, np. Cui Hongjiana, zbliżenie Węgier i Słowacji z Chinami jest wynikiem niedostatecznego zaspokajania potrzeb tychże państw przez UE. Narracja ta jest rewersem podejmowanych od lat przez premiera Orbána prób szantażu Brukseli groźbą zwrócenia się do Chin.
Po wrześniowej wizycie w Korei Południowej, Robert Fico pod koniec października uda się z blisko tygodniową wizytą do Chin, aby omówić chińską inwestycję w fabrykę baterii samochodowych w Suranach, modernizację infrastruktury drogowo-kolejowej i hydroelektrownię na rzece Ipola, w której budowę Fico chciał zaangażować chiński kapitał, gdy po raz pierwszy został premierem Słowacji w 2006 roku. Ponadto w ramach otwierania się na Wschód w lutym 2025 roku Fico planuje odwiedzić Wietnam. Premier Słowacji zapowiedział również, że zadba o „standardowe stosunki z Rosją”, a w maju przyszłego roku pojedzie do Moskwy na obchody 80. rocznicy zakończenia II wojny światowej.
W nagraniu udostępnionym na portalu Facebook premier Słowacji wyjaśnił, że UE powinna konkurować z Chinami jakością, a nie cłami, powtarzając tym samym retorykę Węgier. Ostrzegł również, że Pekin może zastosować środki odwetowe wobec unijnych eksporterów, w tym Volkswagena, który ma fabrykę na Słowacji. Tymczasem, jak od miesięcy sygnalizują chińskie władze (w ramach działań odwetowych) rozważane jest wprowadzenie dodatkowych ceł na luksusowe samochody wielkolitrażowe z Europy – decyzja ta uderzyłaby właśnie w Niemcy i Słowację, która jest drugim producentem tego typu samochodów w UE (głównie Volkswagen Touraeg).
Przypadek Słowacji i Węgier pokazuje, że UE powinna nie tylko ograniczać ryzyko związane z nadmierną zależnością od Chin, ale sektorową zależnością w ogóle ergo stawiać na dywersyfikację partnerów. Spośród państw Grupy Wyszehradzkiej Słowacja jest najmocniej uzależniona od eksportu do Chin (2,7% całego eksportu), a struktura tego eksportu koncentruje się na niewielu produktach – głównie na dostawach samochodów typu SUV (78% całego eksportu do Chin). Co więcej, największa firma w kraju VW Slovakia jedną czwartą swoich przychodów czerpie z eksportu SUV-ów do Chin.
Słowacka opozycja co do zasady nie kwestionuje potrzeby współpracy handlowej z Chinami, jednak wyraża obawy, że chińskie inwestycje mogą kolidować z interesami bezpieczeństwa UE i NATO. Powołując się w tym względzie na przykład Viktora Orbána, który zawiązał z Chinami współpracę w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, de facto umożliwiając chińskiemu aparatowi ścigania kontrolować chińską diasporę na terytorium Węgier. Wątpliwości budzą również zaciągane od Chin w tajemnicy ogromne pożyczki, których warunki nie są znane. W lipcu br. ujawniono, że trzy miesiące wcześniej Węgry ,,po cichu” pożyczyły od Chin 1 mld EUR. Trzyletnia pożyczka, która ma zostać przeznaczona głównie na finansowanie rozwoju infrastruktury transportowej i energetycznej, jest najwyższą w historii zaciągniętą przez Węgry; drugą jest również pożyczka z China Eximbank finansująca projekt kolejowy Budapeszt-Belgrad w wysokości 917 mln USD (wówczas 877 milionów EUR).
Do grona państw sprzeciwiających się cłom na samochody elektryczne produkowane w Chinach dołączyła Słowenia, która po okresie rządów otwarcie sceptycznego wobec Chin premiera Janšy, który w styczniu 2022 r. sugerował nawet zamiar pójścia śladami Litwy i otwarcia „przedstawicielstwa Tajwanu” w Słowenii, zaczęła „pragmatycznie” otwierać się na Chiny. W kwietniu br. wicepremier i szefowa MSZ Tanja Fajon przywiozła do Chin największą w historii delegację gospodarczo-handlową ze Słowenii, deklarując przywiązanie do „polityki jednych Chin” i wolę zacieśniania współpracy politycznej.
Sprzeciw Lublany wobec podwyższeniu ceł na samochody produkowane w Chinach nie powinien więc budzić zaskoczenia. Jak uzasadnił tę decyzję słoweński minister gospodarki, turystyki i sportu Słowenii Matjaž Han zielona transformacja przyniosła branży samochodowej niezliczone możliwości. Zaznaczył, że decyzja ta została podjęta po konsultacjach w branży i kluczowymi partnerami. Ambasador Chin w Słowenii Wang Shunqing podziękował za sprzeciw Słowenii w sprawie działań antysubsydyjnych UE oraz wyraził oczekiwanie na zacieśnienie współpracy w zakresie pojazdów elektrycznych między oboma państwami. Według rządu Słowenii, kraj ten ma około 400 firm związanych z branżą motoryzacyjną, które zatrudniają ponad 40 tys. osób; ich produkcja stanowi około 10% PKB Słowenii. Narracja słoweńskiego rządu nie jest jednak spójna. Nie bierze pod uwagę rosnącej konkurencji ze strony Chin dla europejskiego, w tym słoweńskiego, przemysłu samochodowego. Również w październiku, Matjaž Han powiedział na spotkaniu z rodzimą branżą motoryzacyjną, że od 2000 r. liczba samochodów wyprodukowane w Europie spadła z 18 do 13 milionów, a globalny udział w produkcji samochodów spadł z 32% w 2000 r. do 15% obecnie.
Więcej napięć na horyzoncie
Głosowanie w sprawie ceł na samochody elektryczne wyprodukowane w Chinach pokazało, że oprócz Niemiec, Pekin może obecnie liczyć na Słowację i Węgry, których populistyczne rządy w zamian za polityczną lojalność liczą na chińskie inwestycje i pożyczki. Ważnym czynnikiem jest również powiązanie gospodarek Węgier i Słowacji z niemieckim przemysłem motoryzacyjnym. Wraz z antywojenną retoryką te partykularne działania mają zapewnić rządom w Budapeszcie i Bratysławie poparcie społeczne i utrzymanie się przy władzy, bez uwzględniania szerszych interesów gospodarczych i bezpieczeństwa UE. Trudno jest natomiast stwierdzić na ile kalkulacja Słowenii przyniesie temu państwu podobne korzyści.
Niemniej siła niemieckiego i chińskiego lobbyingu w sprawie ceł okazała się być niewielka, co odzwierciedla rosnące przekonanie większości europejskich stolic o potrzebie ochrony własnego rynku. Od stycznia 2023 roku KE wszczęła 11 dochodzeń handlowych przeciw Chinom, liczba napięć na tym tle między Brukselą i Pekinem będzie więc rosła. Zwłaszcza, że postrzeganie przyczyn tychże napięć jest po obu stronach wyraźnie odmienne. Paradoksalnie jeśli chiński rząd będzie konsekwentny w realizacji swych zapowiedzi odwetowych wobec europejskiego sektora motoryzacyjnego (SUV-y), retorsje uderzą bezpośrednio w interesy państw najbardziej sprzyjających Chinom w UE.
Dr Bartosz Kowalski – doktor nauk politycznych; analityk; adiunkt w Ośrodku Spraw Azjatyckich Uniwersytetu Łódzkiego; specjalizuje się w polityce zagranicznej Chin oraz rozwoju społecznym i politycznym Chin Zachodnich.
Tekst publikujemy dzięki uprzejmości Autora. Oryginalna wersja artykułu znajduje się tu.
