W 2021 roku, w odpowiedzi na sankcje nałożone przez Unię Europejską w następstwie sfałszowania wyborów, reżim Alaksandra Łukaszenki zaczął przyznawać wizy obywatelom państw trzecich, a następnie zachęcać, a w niektórych przypadkach zmuszać ich, do przekraczania granic Unii Europejskiej. Kryzys na granicach Białorusi z Polską, Litwą i Łotwą zapoczątkował jedną z najważniejszych debat dotyczących relacji między bezpieczeństwem granic a ochroną praw człowieka w Unii Europejskiej. W jej centrum znalazło się pojęcie instrumentalizacji migracji.
Realne zagrożenie czy słowo-wytrych?
Zjawisko instrumentalizacji jest poddane gruntownej analizie w literaturze naukowej, gdzie często jest ujmowane jako wymiar szerszego zjawiska określanego mianem weaponizacji migracji, a obecnie także zagrożeń hybrydowych. W generalnym ujęciu instrumentalizacja oznacza przekroczenie lub próbę przekroczenia granicy danego państwa przez grupę osób, które jest celowo inicjowane, podtrzymywane lub sterowane przez inne państwo, działające w złej wierze. Państwo to wykorzystuje przepływy migracyjne jako narzędzie wywierania presji w celu uzyskania np. korzyści politycznych, terytorialnych lub ekonomicznych kosztem państwa, które znajduje się pod sprowokowaną presją migracyjną. Jednak w odróżnieniu od cyberataków, kampanii dezinformacyjnych czy działań wymierzonych w infrastrukturę krytyczną, instrumentalizacja migracji w sposób swoisty polega na zdegradowaniu istot ludzkich do roli narzędzi nacisku.
W ciągu ostatnich lat Unia Europejska doświadczała instrumentalizacji migracji na swoich zewnętrznych granicach kilkukrotnie. W lutym 2020 roku Turcja ogłosiła, że nie będzie dłużej powstrzymywać migrantów i azylantów przed przekroczeniem granicy z Grecją; w maju 2021 roku tysiące migrantów próbowało przedostać się z Maroka do Ceuty po sporze dyplomatycznym, który rozgorzał po udzieleniu pomocy medycznej liderowi Frontu Polisario przez Hiszpanię; z kolei w listopadzie 2023 roku Finlandia zamknęła swoją granice z Rosją oskarżając rząd w Moskwie o ułatwianie osobom ubiegającym się o azyl i migrantom podróży, zapewnianie zakwaterowania oraz organizowanie końcowego odcinka trasy na rowerach i hulajnogach. Zważywszy na powtarzający się charakter tych zdarzeń, lecz także ich znaczenie dla bezpieczeństwa państw członkowskich i funkcjonowanie strefy Schengen, instytucje unijne podjęły prace nad ramami prawnymi umożliwiającymi reagowanie na zjawisko instrumentalizacji.
Instrumentalizacja w aktach unijnych, odsłona pierwsza
Odpowiedź Rady Europejskiej na kryzys na granicach z Białorusią była zdecydowana. W swoich konkluzjach podkreśliła, że nie zaakceptuje żadnej próby instrumentalizowania migrantów. Już w grudniu 2021 roku Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie instrumentalizacji w dziedzinie migracji i azylu, wraz z wnioskiem zmieniającym Kodeks Graniczny Schengen. Rozpoczęto także dyskusję nad zestawem środków odpowiedzi na instrumentalizację. W tym samym czasie Komisja Europejska przygotowała projekt wniosku dotyczący tymczasowego środka nadzwyczajnego na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE (wspomnianego w ubiegłym miesiącu jako podstawa wprowadzenia mechanizmu tymczasowej relokacji w trakcie kryzysu w l. 2015/2016), który jednak nie znalazł akceptacji państw mierzących się z kryzysem.
Ponieważ rozporządzenie w sprawie instrumentalizacji nie uzyskało poparcia w Radzie, w październiku 2023 roku osiągnięto mandat negocjacyjny w sprawie rozporządzenia dotyczącego sytuacji kryzysowych i siły wyższej, który objął również instrumentalizację. W rozporządzeniu instrumentalizacja została uznana za jedną z sytuacji kryzysowych, a tym samym po raz pierwszy uregulowana na poziomie prawa Unii Europejskiej. Definicja intrumentalizacji składa się z trzech elementów. Podmiotem sprawczym jest państwo trzecie – co jest oczywiste w kontekście swobody przepływu osób wewnątrz Unii – lub podmiot niepaństwowy. Uwzględnienie tej drugiej kategorii jest o tyle istotne, że dopuszcza sytuację, w której za instrumentalizacją stoi np. organizacja terrorystyczna lub grupa najemnicza.
Działania takiego podmiotu polegają na zachęcaniu obywateli państw trzecich i bezpaństwowców do przemieszczenia się na granice zewnętrzne Unii lub do państwa członkowskiego lub ułatwiają im to przemieszczenie. Celem takiego działania ma być destabilizacja UE lub państwa członkowskiego, lub w odniesieniu do państwa członkowskiego zagrożenie dla jego podstawowych funkcji włącznie z utrzymaniem prawa i porządku lub ochronie bezpieczeństwa narodowego. Definicja zawiera także elementy negatywne. Według rozporządzenia za instrumentalizację nie mogą zostać uznane przestępczość zorganizowana (w szczególności działania przemytnicze) oraz pomoc humanitarna, jeśli celem tych działań nie jest destabilizacja Unii lub państwa członkowskiego.
Odstępstwa od standardowych procedur w sytuacji instrumentalizacji
W świetle rozporządzenia, państwa członkowskie mogą przede wszystkim odstąpić od niektórych przepisów, w tym: przedłużenia terminów rejestracji wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej do czterech tygodni od ich złożenia, przedłużenia czasu trwania procedury granicznej; przedłużenia terminów stosowania przepisów określających odpowiedzialne państwo członkowskie oraz odstępstwa od stosowania procedury granicznej i rozszerzenia zakresu tej procedury. Odstępstwa te muszą jednak być dokonane zgodnie z określoną procedurą. Państwo członkowskie jest zobowiązane do przedłożenia Komisji umotywowanego wniosku wyjaśniającego, w jaki sposób znajduje się ono w sytuacji instrumentalizacji zagrażającej jego podstawowym funkcjom, w tym utrzymaniu porządku publicznego lub ochronie bezpieczeństwa narodowego. Po dokonaniu oceny – i pod warunkiem że sytuacja kwalifikuje się jako instrumentalizacja – Komisja, po zasięgnięciu opinii organizacji międzynarodowych, w szczególności UNHCR i IOM, przyjmuje w ciągu dwóch tygodni decyzję wykonawczą proponującą Radzie wykaz odstępstw. Rada musi następnie podjąć decyzję w ciągu dwóch tygodni i – jeżeli wyrazi zgodę – przyjmuje decyzję wykonawczą określającą odstępstwa, które dane państwo członkowskie może stosować.
Z perspektywy praw człowieka kluczowym pozostaje fakt, iż osoby będące ofiarami instrumentalizacji mają prawo ubiegać się o ochronę międzynarodową zgodnie z Konwencją dotyczącą uchodźców z 1951 roku oraz art. 18 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który gwarantuje prawo do azylu.
Polska w obliczu instrumentalizacji
Polska na działania Białorusi zareagowała w sposób wyjątkowo zdecydowany. Propozycja wprowadzenia czasowego i terytorialnego zawieszenia prawa do składania wniosków o ochronę międzynarodową – uzasadniona odwołaniem do „instrumentalizacji migracji” – została po raz pierwszy przedstawiona w rządowej Strategii Migracyjnej na lata 2025–2030. Pomimo wielu braków merytorycznych 27 marca 2025 roku w życie weszła nowelizacja ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; tego samego dnia Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie tymczasowo zawieszające prawo do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Aby do takiego zawieszenia doszło muszą zostać spełnione trzy przesłanki. Po pierwsze, ma miejsce instrumentalizacja migracji. Po drugie, działania podejmowane w ramach instrumentalizacji stanowią poważne i rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa. Po trzecie, wprowadzenie takiego ograniczenia jest niezbędne do wyeliminowania tego zagrożenia, a inne środki są ku temu niewystarczające. Ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać wprowadzone na okres nie dłuższy niż 60 dni. 21 maja br. rząd po raz kolejny zdecydował o przedłużeniu zawieszenia na granicy z Białorusią na kolejne 60 dni. Oznacza to, że choć w założeniu jest to rozwiązanie „czasowe”, to obowiązuje ono nieprzerwanie od ponad roku.
Opinie dotyczące powyższego rozwiązania są jednoznacznie krytyczne i wskazują, iż powyższe przepisy naruszają nie tylko Konstytucję, lecz także zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego oraz unijnego (stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz Amnesty International). Z perspektywy niniejszego tekstu kluczowym pozostaje fakt, iż polskie rozwiązanie odbiega od rozwiązań unijnych, które zaczną obowiązywać w połowie 2026 roku, stanowiąc tym samym potencjalne naruszenie zasady lojalnej współpracy. W świetle rozporządzenia to Komisja ocenia czy podmiot trzeci ułatwia migrację, lecz także czy sytuacja opisana przez państwo członkowskie w wystarczający sposób dowodzi zamiaru tego podmiotu, czy napływ faktycznie doprowadził do znacznego wzrostu liczby wniosków, a wreszcie czy proponowane odstępstwo stanowi środek ostateczny. Polskie przepisy nie uwzględniają tych unijnych. Co więcej, polskiemu rządowi mogłoby być trudno udowodnić, że „czasowy” środek funkcjonujący od marca 2025 roku – tak daleko ograniczający prawa jednostki – nie doprowadził do opanowania sytuacji kryzysowej.
Podsumowanie
Poczucie odpowiedzialności społeczności międzynarodowej za ochronę osób wysiedlonych na przestrzeni ostatnich dwóch dekad wyraźnie osłabło. Można żywić nadzieję, że unijne rozporządzenie w tej kwestii doprowadzi do zasadniczej reorientacji w zakresie stosowania przez państwa członkowskie środków nadzwyczajnych. Choć rozporządzenie jest formalnie pomyślane jako mechanizm ujednolicenia reakcji kryzysowych w całej Unii oraz zapewnienia zgodności nadzwyczajnych środków krajowych z unijnym porządkiem prawnym, jego przepisy – mające pierwszeństwo przed prawem krajowym – mogą w praktyce okazać się niewystarczające do ograniczenia chęci państw członkowskich do sięgania po środki nadzwyczajne. Dodatkowo, choć minęło już prawie dwa lata od wejścia przepisów Paktu w życie, to państwa członkowskie w dalszym ciągu domagają się bardziej stanowczych rozwiązań.
Polska wraz z czternastoma innymi państwami podpisała list, w którym wezwała Komisję Europejską do dalszego wzmacniania odpowiedzi na zagrożenia wynikające m.in. z instrumentalizacji i zapewnienia państwom członkowskim narzędzi umożliwiających szybkie działanie przeciwdziałające instrumentalizacji. W liście znalazły się także propozycje kolejnych rozwiązań, z których większość jest zakorzeniona w podejściu eksternalizującym zarządzanie migracją i azylem (o czym napiszę w czerwcu). Ewentualne wprowadzenie tychże zmian stanowiłoby konsolidację rozwiązań z Paktu, gdzie współpraca z państwami trzecimi jest jednym z jego filarów. Jednak silne uzależnianie unijnych polityk migracyjnych i azylowych od państw trzecich jest prostą drogą do… indukowania instrumentalizacji. Paradoksalnie bowiem, im bardziej Unia Europejska uzależnia zarządzanie migracją od współpracy z państwami trzecimi, tym większą siłę przetargową uzyskują te państwa.
Sylwia Katarzyna Mazur – doktor nauk prawnych, absolwentka prawa oraz dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Badaczka w Centrum Badań nad Przyszłością Prawa na Universidade Católica Portugues. Stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej.