O rezultatach szczytu Rady Europejskiej z 14-15 grudnia, w tym o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Ukrainą i Mołdawią oraz o powrocie do Brukseli Donalda Tuska w roli nowego premiera Polski, z prof. Tomaszem Kamińskim z Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego rozmawiał dr Tomasz Lachowski, redaktor naczelny portalu „Obserwator Międzynarodowy”.
Tomasz Lachowski: 14-15 grudnia w Brukseli odbył się długo wyczekiwany szczyt Rady Europejskiej. Podjęto na nim historyczną decyzję o otwarciu negocjacji akcesyjnych z Ukrainą oraz Mołdawią, a Gruzja otrzymała status państwa kandydującego. Zanim przystąpimy do analizy tych rozstrzygnięć, to chciałbym zapytać o szczyt RE z perspektywy polskiej i udział w nim Donalda Tuska jako nowego premiera Polski.
Tomasz Kamiński: Bardzo wiele mówiła już wielominutowa scena entuzjastycznego powitania Donalda Tuska przez europejskich przywódców w przeddzień właściwego szczytu RE (podczas szczytu Unia Europejska – Bałkany Zachodnie). Widać, że premier Tusk jest w kręgach unijnych bardzo lubiany i szanowany. Można rzec – wrócił do siebie, czyli do przestrzeni, którą bardzo dobrze zna i jest w niej skuteczny, choć tym razem występował dla siebie w nowej-starej roli Prezesa Rady Ministrów. Europa zyskuje doświadczonego polityka, który ma naturalną zdolność do szukania kompromisów i wiedzę jak to zrobić, co z kolei wynika z jego pięcioletniego szefowania Radą Europejską w latach 2014-2019. Warto dodać, że jego obecność przy stole najważniejszych osób Unii Europejskiej to jest również pewien zasób, który nagle otrzymuje Polska jako państwo członkowskie.
Natomiast, nie przeceniałbym jego roli w samym szczycie. Triumfalistyczne głosy płynące z obozu politycznego Donalda Tuska, np. w przedmiocie pomocy Ukrainie na drodze eurointegracji, są mocno przesadzone. Musimy bowiem pamiętać, że każdy szczyt RE poprzedzony jest wielotygodniowymi negocjacjami i to podczas nich tak naprawdę wypracowane są decyzje, następnie ogłaszane podczas spotkania liderów Unii Europejskiej. Z oczywistych względów premier Tusk w nich nie uczestniczył.
Jednym z komunikatów premiera Tuska ze szczytu była kwestia uruchomienia pierwszych wypłat dla państwa polskiego z Krajowego Planu Odbudowy. Krytycy nowego rządu podnoszą jednak, że w istocie były to decyzje wynegocjowane jeszcze przez poprzednią Radę Ministrów pod kierownictwem premiera Mateusza Morawieckiego. Jak zatem ocenić działanie nowego rządu na polu odblokowania środków unijnych dla Polski?
Obie strony chciały wykonać pewien gest polityczny, podkreślając, że zarówno Polska, jak i Unia Europejska myślą dziś o rozwoju wzajemnych relacji w podobny sposób, a Polska wraca do głównego nurtu polityki unijnej oraz na ścieżkę praworządności. Sama zaś kwestia odblokowania środków unijnych to pewne, bardzo ważne, ale jednak technikalia, które będą realizowane w najbliższych tygodniach i miesiącach. Z tego szczytu RE miał popłynąć zaś pozytywny przekaz, że Polska realnie powróciła do Europy.
Wspominałeś o niejako naturalnej predyspozycji Donalda Tuska do bycia jednym z liderów UE, co wynika z jego doświadczenia jako przewodniczącego Rady Europejskiej. Czy w perspektywie nawet krótkookresowej premier Tusk ma szansę być liderem Unii Europejskiej, co w konsekwencji powinno przynieść wymierne korzyści dla samej Polski? Krytycy nowego premiera grzmią, że powrót do unijnego mainstreamu oznacza nie tyle wzmocnienie pozycji Polski w UE, ale powrót do sytuacji bycia lokajem przy unijnym stole, tj. realizacji interesów zwłaszcza Berlina i Paryża?
Widzimy na co dzień, że Tusk ma cechy politycznego lidera. Jest bezsprzecznie twardym graczem politycznym, co już wielokrotnie udowadniał w minionych latach na krajowym podwórku. W Brukseli nie zmienia przecież swojej osobowości, a liderowanie przychodzi mu o tyle naturalnie, że ma olbrzymie doświadczenie z pracy jako przewodniczący Rady Europejskiej, ale także okresu 2007-2014, kiedy pojawiał się w Brukseli jako premier Polski. Na pewno zaś nie określiłbym go mianem „lokaja” Berlina, czy Paryża. Co więcej, wielu unijnych polityków na czele z przewodniczącą Komisji Europejskiej, Ursulą von der Leyen, wiele Tuskowi zawdzięcza. Tusk przecież, kiedy był jeszcze przewodniczącym RE, brał aktywny udział w procesie decyzyjnym, który wyniósł ją na to stanowisko. Te osobiste przyjazne relacje są bardzo ważne również, a może przede wszystkim, dla realizacji interesów Rzeczypospolitej. Ponadto, wraz z Tuskiem na brukselskie korytarze wraca Piotr Serafin. To niezwykle sprawny i doświadczony w unijnych bojach ekspert, który będzie pełnił rolę polskiego przedstawiciela przy Unii Europejskiej.
Przestrzegałbym jednak przed hurraoptymistycznym założeniem, że w krótkim okresie wrócimy do najważniejszego stolika UE, bo wymaga to znacznych wysiłków, odbudowy pozycji międzynarodowej po latach zaniedbań na tym polu przez rządy Prawa i Sprawiedliwości. Na pewno premier Tusk wzmocniony równie doświadczonym ministrem spraw zagranicznych, Radosławem Sikorskim, daje szansę, abyśmy do tej pierwszej europejskiej ligi niebawem wrócili. Pewną niewiadomą jest postać Adama Szłapki, nowego ministra do spraw Unii Europejskiej, który takiego doświadczenia jak wyżej wymienieni nie posiada.
Wychodząc już nieco z kręgu polskich spraw, jak oceniasz zdobycze szczytu Rady Europejskiej, o którym rozmawiamy? Na plan pierwszy wybija się kwestia otwarcia negocjacji akcesyjnych z Ukrainą czy Mołdawią, ale wyzwań, które stoją przed UE jest z pewnością znacznie więcej.
Dwa najważniejsze elementy dla politologicznej oceny ostatniego szczytu RE to z jednej strony Ukraina (a pośrednio i Mołdawia), z drugiej zaś Węgry. Jeśli o kwestią ukraińską, to otwarcie negocjacji z Kijowem (oraz Kiszyniowem) jest decyzją historyczną oraz strategiczną. To także ugruntowanie europejskiego wyboru Ukraińców, który pokazali 10 lat temu podczas Euromajdanu, a następnie w trakcie obrony swojej państwowości przed otwartą agresją Rosji. Kijów już nie stoi w rozkroku jak kiedyś, a Bruksela to zauważa.
Niemniej, druga część „ukraińskiego dealu”, czyli 50 mld EUR, które miały popłynąć nad Dniepr zablokowały Węgry. Sprawa została przeniesiona na specjalny szczyt na styczeń, choć nie ma żadnej gwarancji, że do porozumienia z Viktorem Orbánem dojdzie, aby te pieniądze były częścią budżetu unijnego. Przesądzone jest jednak to, że pieniądze dla Ukrainy popłyną, aczkolwiek być może w formie międzyrządowej umowy 26 państw członkowskich, czyli poza budżetem unijnym. Lepiej dla spoistości UE byłoby jednak, gdyby te środki były integralną częścią budżetu unijnego. Może mieć to też negatywny wydźwięk zewnętrzny, zwłaszcza jeśli chodzi o politykę amerykańską. Jeśli UE nie przekazała tych pieniędzy Ukrainie, to jest to dodatkowy argument dla blokujących ten temat w amerykańskich Kongresie Republikanów. Skoro Europejczycy nie wspomagają swojego sąsiada, to może jednak nie jest to aż tak pilna sprawa?
Jak możemy ocenić motywację Viktora Orbána? W czasie głosowania nad otwarciem rozmów akcesyjnych wyszedł z sali, czyli był „konstruktywnie nieobecny”, jak określa się to w żargonie unijnym, jednak w przywoływanej powyżej sprawie przekazania środków dla walczącej z rosyjską agresją Ukrainy skorzystał z prawa weta.
Węgry Orbána są krajem niemal jawnie prorosyjskim, o czym świadczą również wielokrotne spotkania węgierskiego premiera z Władimirem Putinem, w tym już po rozpoczęciu pełnoskalowej inwazji z 24 lutego 2022 roku. Rosyjska prasa podkreśla, że Orbán jako jedyny przywódca europejski realnie broni interesów swojego państwa, a nie interesów unijnych biurokratów. W tym sensie Węgry grają na rozbicie Unii Europejskiej. Dla Orbána nie mniej ważny – a pewnie nawet istotniejszy – jest kontekst unijnych środków dla państwa węgierskiego. Gra bardzo twardo i skutecznie, ponieważ tuż przed szczytem Komisja Europejska odblokowała 10 mld EUR dla Węgier, co właśnie pozwoliło na tę „konstruktywną nieobecność” premiera węgierskiego, o której wspomniałeś, a o którą poprosił Orbána kanclerz Olaf Scholz.
Cena za otworzenie negocjacji z Ukrainą, którą również poniosła osobiście Ursula von der Leyen, była zatem bardzo duża, ponieważ odblokowanie środków dla Węgier to w istocie wysadzenie unijnego mechanizmu kary za brak praworządności. Trudno bowiem zakładać, że pewne kosmetyczne zmiany legislacyjne na Węgrzech realnie przywróciły praworządność w tym państwie. To też pokazuje jak ważna dla Unii Europejskiej jest Ukraina, ale i w moim odczuciu przesądza o konieczności zmiany traktatów unijnych i odejścia od tego swoistego liberum veto.
No właśnie, jak możemy ocenić trwającą dyskusję w przedmiocie zmiany traktatów unijnych? Na pierwszy plan w dyskusjach wysuwa się przede wszystkim odejście od jednomyślności w RE na rzecz większości kwalifikowanej, ale proponowanych zmian jest znacznie więcej, których celem jest pogłębienie integracji europejskiej. Krytycy zmian wskazują, że zakładana „federalizacja UE” tylko ugruntuje wiodącą rolę Niemiec oraz Francji, a także prawnie „zadekretuje” rolę państw mniejszych, w tym Polski, jako tylko podających do stołu, przy który zasiada tandem niemiecko-francuski.
Na wstępie chciałbym całkowicie zdezawuować tezę o rzekomej „federalizacji UE”. Podam konkretny przykład. Budżet unijny to jest mniej więcej 1% PKB całej UE. Nie znam państw federacyjnych, które mają budżet federalny na tak niskim poziomie. Musiałby być on przynajmniej kilkanaście lub kilkadziesiąt razy większy, aby mówić realnie o UE jako o przyszłym państwie federacyjnym. Dziś to kompletnie oderwana od rzeczywistości teza o wyłącznie publicystycznym i populistycznym rodowodzie.
Po drugie, w proponowanych zmianach nie chodzi o całkowite odejście od weta, tylko o jego ograniczenie do absolutnie priorytetowych spraw dla danego państwa członkowskiego. Węgry nie mając żadnych interesów – zrozumiałych także dla innych – blokują środki dla Ukrainy. Nie ma również żadnego uzasadnienia, aby decyzja o nałożeniu sankcji, jak w przypadku Rosji czy Białorusi, wymagała jednomyślności. Można oczywiście dyskutować jaka ta większość kwalifikowana powinna być, jednak ostatni szczyt pokazał dobitnie, że dziś obowiązujące traktaty unijne mogą być dysfunkcjonalne, jeśli chodzi o zagwarantowanie bezpieczeństwa całej UE. Jeśli bowiem Ukraina ostatecznie padnie pod rosyjską napaścią, to gdzie ukraińscy uchodźcy będą uciekać? Do Unii Europejskiej – również na Węgry.
Wreszcie, zmiana traktatów jest moim zdaniem warunkiem niezbędnym przyszłego rozszerzenia Unii Europejskiej. Nie wyobrażam sobie, że UE może ryzykować swoje istnienie, jeśli w nowo przyjętych państwach do władzy doszłyby ekipy eurosceptyczne, czego przecież wykluczyć nie możemy. To tyczy się również Ukrainy – rozmowy o akcesji Kijowa do europejskiej rodziny toczyć się będą równolegle do dyskusji w przedmiocie zmiany unijnych traktatów.
Z ostatniego szczytu w Brukseli popłynął silny przekaz o potrzebie rozszerzenia Unii Europejskiej i na wschód (Ukraina, Mołdawia, Gruzja), ale i na południe (państwa Bałkanów Zachodnich). Jak szybko to rozszerzenie może się dokonać i które państwa mogą jako pierwsze dołączyć do UE?
Trudno mówić w tym wypadku o konkretnych datach, bo zależy to od wielu czynników. W przypadku rozszerzenia na wschód kluczowym elementem staje się trwająca agresywna wojna Rosji przeciwko Ukrainie, która wpływa na cały region. Drugim czynnikiem są reformy w poszczególnych krajach ubiegających się o przystąpienie do UE. Integracja danego państwa z Unią Europejską to nie jest bowiem gra zero-jedynkowa. To pewien długotrwały proces dotyczący zmiany prawa krajowego (harmonizacji z rozwiązaniami unijnymi), co nie może być rozpatrywane wyłącznie jako techniczno-prawne działanie legislacyjne. To realna zmiana cywilizacyjna, którą odczuła Polska i nasi obywatele w trakcie wielu lat starania się o dołączenie do UE, i to samo dziś odczują Ukraińcy. Wiąże się to również z napływem europejskich środków dla państw kandydujących. Trzeci czynnik to zmiany wewnątrz Unii Europejskiej – i na poziomie traktatowo-strukturalnym, ale i wewnętrznych procesów politycznych. Zauważmy, że Polska z prymusa europejskiej integracji, tzw. poster boya, stała się w czasie rządów PiS unijnym trouble-makerem. System polityczny Unii Europejskiej musi być zatem docelowo skonstruowany w ten sposób, żeby eliminować wpływ sił antyeuropejskich w poszczególnych państwach członkowskich – wiemy z doświadczenia, że raz na jakiś czas do władzy dochodzą eurosceptyczni populiści. Dlatego też, nie wyobrażam sobie, żeby w chwili obecnej realne byłoby wejście do UE przez prorosyjską Serbię, która status kandydata posiada już od 2012 roku.
Mówi się, że Unia Europejska jest w permanentnym kryzysie. Ostatnie kryzysy, zwłaszcza te o naturze zewnętrznej jak pandemia, rosyjska agresja przeciwko Ukrainie czy rosyjsko-białoruskie działania hybrydowe skutkujące zorganizowanym naporem migrantów na zewnętrzne granice UE, pokazały raczej pewną siłę polityczną Brukseli, a nie jej słabość. Czy po latach marazmu projekt europejski ponownie może stać się atrakcyjny dla mieszkańców Europy? Radość w Kijowie czy Kiszyniowie z podjętych decyzji o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych była naprawdę bardzo widoczna.
Myślę, że projekt europejski nigdy nie stracił na atrakcyjności. Rzeczywiście, UE idzie od kryzysu do kryzysu, jednak „co cię nie zabije, to cię wzmocni”. Kryzys strefy euro spowodował większą integrację finansowo-bankową. Kryzys migracyjny przyczynił się większej współpracy UE w zakresie polityki migracyjnej czy azylowej. Podczas kryzysu covidowego doszło do głębokiej kooperacji w zwalczaniu skutków pandemii, co w ogóle nie mieściło się w traktatowych kompetencjach poszczególnych unijnych organów. Odpowiedzią na rosyjską agresję stała się unijna pomoc zarówno wojskowa, jak i humanitarna dla Ukrainy. Unia Europejska wykazuje się dużą elastycznością, co jednocześnie potwierdza proces jej faktycznego „upolitycznienia”. To już nie tylko decyzje technokratów oparte ściśle o prawo UE, ale ważne, odważne, więc również czasem kontrowersyjne decyzje polityczne, które odpowiadają na globalne wyzwania natury politycznej. Unia Europejska w kryzysach zachowuje dużą efektywność. Historia kryzysów to zatem także historia sukcesów integracji w ramach projektu europejskiego.
Dziękuję bardzo za rozmowę.
Rozmawiał Tomasz Lachowski.
Tomasz Kamiński – dr hab., profesor uczelni na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego. Politolog, którego zainteresowania badawcze koncentrują się wokół instrumentów polityki zagranicznej, polityki Unii Europejskiej wobec Chin oraz paradyplomacji. Publikacje prof. Tomasza Kamińskiego można znaleźć na stronie internetowej: https://tomaszkaminski.eu/
