Problem migracyjny, który na skutek destabilizacji sytuacji na Bliskim Wschodzie, urósł do rangi kryzysu, z którym Unia Europejska zmaga się od 2015 r., dla Hiszpanii nie jest zjawiskiem nowym. Jednak podejmowane dotąd działania nastawione na legalizację pobytu imigrantów nieregularnych oraz prewencję w krajach pochodzenia okazały się niewystarczające w obliczu rekordowego od 12 lat napływu migrantów drogą morską w rezultacie uszczelnienia dwóch pozostałych śródziemnomorskich kanałów migracyjnych, greckiego i włosko-maltańskiego. Mijające lato pokazało, że rzecz nie cierpi zwłoki.
Autor: dr Anna Dulska
Rozwój hiszpańskiej polityki migracyjnej
Hiszpania, kraj tradycyjnie emigracyjny, w ostatnich dekadach stała się jednym z głównych przyjmujących imigrantów w Europie, przede wszystkim z krajów Unii Europejskiej, Ameryki Łacińskiej i Afryki. Wraz z intensyfikacją napływu obcokrajowców zrodziła się potrzeba stworzenia polityki migracyjnej, która regulowałaby ich status z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych regionów w kontekście priorytetów hiszpańskiej polityki zagranicznej na poziomie dwu- i wielostronnym. Zasadniczym celem tej polityki było dostosowanie napływu imigrantów do potrzeb hiszpańskiej gospodarki, a podstawowym narzędziem jej realizacji stała się kontrola migracji przez pryzmat legalności.
Pierwszym narzędziem była Ustawa Imigracyjna z 1985, uchwalona w przededniu przystąpienia Hiszpanii do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Liczne obostrzenia wobec imigrantów, szczególnie te utrudniające legalne podjęcie pracy, jak również nieefektywna kontrola granic, sprawiły, że spora część imigrantów nie mogła zalegalizować swego pobytu. W roku 2000 ustawa ta została zastąpiona przez Ustawę o Prawach i Wolnościach Cudzoziemców w Hiszpanii i ich Integracji Społecznej, która wraz z późniejszymi poprawkami obowiązuje do dzisiaj. Nowe przepisy przyznały imigrantom pozawspólnotowym, zarówno legalnym, jak i nielegalnym, szereg praw, w szczególności dostęp do opieki zdrowotnej i edukacji pod jedynym warunkiem posiadania zameldowania. Istotnym elementem polityki migracyjnej stała się procedura łączenia rodzin, zaostrzona w 2009 r. w celu ograniczenia tzw. imigracji łańcuchowej.
Równocześnie, w związku z przystąpieniem Hiszpanii do strefy Schengen w 1995 r., wzmocniono kontrole graniczne poprzez Zintegrowany System Straży Zewnętrznej SIVE, którego celem jest uszczelnienie granicy południowej w ramach walki z przemytem narkotyków i nielegalną imigracją, a także aktywne włączenie się w działania Frontexu.
Porozumienia dwustronne z krajami afrykańskimi
Zważywszy na fakt, że jednym z głównych źródeł napływu migrantów jest Afryka północna i zachodnia (drogą morską przez Cieśninę Gibraltarską do Andaluzji i przez Atlantyk na Wyspy Kanaryjskie, a także lądową do hiszpańskich miast północnoafrykańskich Ceuty i Melilli), podpisano szereg układów dwustronnych z krajami afrykańskimi (Maroko, Algieria, Gwinea Bissau, Mauretania, Gambia, Gwinea, Republika Zielonego Przylądka), które regulują kwestię wydalania imigrantów nieregularnych, a także memoranda porozumienia odnośnie do przeciwdziałania migracji nielegalnej (Gana, Senegal, Mali). Kwestia migracji została tym samym włączona w szerszy plan współpracy na rzecz rozwoju, tzw. Plan Afryka, który kładzie nacisk na dzielenie odpowiedzialności za przepływy migrantów między obie strony.
Masowa legalizacja i kryzys 2006 roku
Ważnym, aczkolwiek polemicznym, instrumentem radzenia sobie z narastającym problemem imigrantów nieregularnych, tzw. sin papeles (bez papierów), stała się przeprowadzana od czasu do czasu ich masowa legalizacja, po raz ostatni w roku 2005. Przyznanie wówczas pozwolenia na pobyt 600 tys. nielegalnym imigrantom posiadającym umowę o pracę, wywołało ostrą debatę publiczną, której echa słychać do dziś (niedawno katalońscy separatyści próżno obiecywali ponowną legalizację, ale tylko na terenie niepodległej republiki Katalonii). Socjalistyczny rząd PSOE podkreślał korzyści płynące ze zredukowania szarej strefy, podczas gdy centroprawicowa opozycyjna Partia Ludowa (PP) zwracała uwagę na możliwą reakcję łańcuchową (tzw. efecto llamada). Rzeczywiście, w 2006 r. na terytorium Hiszpanii przedostała się przez morze rekordowa jak dotąd (w poprzednich latach przybywało ich między 12 a 19 tys. rocznie) liczba prawie 40 tys. nielegalnych imigrantów, wywołując tzw. kryzys dłubanek.
Dzięki wsparciu Frontexu oraz zacieśnieniu współpracy z Mauretanią i Senegalem w zakresie wspólnej kontroli granic i przechwytywaniu łodzi zaraz po ich wypłynięciu, jak również na skutek kryzysu gospodarczego, który pogrążył hiszpańską gospodarkę począwszy od 2008 r., napływ drogą morską nielegalnych imigrantów do kraju spadł do poziomu 3-5 tys. rocznie. Ścisłą współpracę na wszystkich szczeblach podjęto również z Marokiem, skąd poza łodziami, nielegalni imigranci próbują się przedostawać do Hiszpanii, a często później do Francji, ukryci w ciężarówkach.
Wkład Hiszpanii w zarządzanie kryzysem uchodźczym
Od roku 2014, do dotychczasowej walki z nielegalną imigracją w przeważającej mierze o charakterze ekonomicznym, doszła kwestia napływu uchodźców z Syrii przez Ceutę, a zwłaszcza Melillę. Poza ok. 4 tys. nielegalnych migrantów, którzy co roku próbują sforsować granicę , pojawiło się 3,3 tys. w 2014, 7,2 tys. w 2015 i 2,3 tys. w 2016 Syryjczyków. Hiszpania stała się trzecim, po Grecji i Włoszech, śródziemnomorskim punktem newralgicznym obecnego kryzysu migracyjnego.
Szczególnie istotne w zarządzaniu nim okazało się hiszpańskie doświadczenie w zakresie zwalczania mafii i siatek, zajmujących się przemytem ludzi oraz wykrywania jednostek pływających i przeprowadzania akcji ratowniczych, które jest wykorzystywane w ramach misji EUNAVFORMED Sophia, EUCAP-Sahel, czy EUBAM-Libia.
Co się tyczy relokacji uchodźców, w 2015 r. rząd Mariano Rajoy’a zobowiązał się do przyjęcia przeszło 17,5 tys. osób. Ostatecznie stanęło na 9,3 tys. Do jesieni ubiegłego roku Hiszpania wywiązała się z tego w 11%, przyjąwszy niespełna 2 tys. osób. Poza Syryjczykami, o status uchodźcy ubiegają się przede wszystkim Wenezuelczycy i Ukraińcy i tylko 3,5% wniosków jest rozpatrywanych pozytywnie (w 90% syryjskich), przy czym spora ilość pozostałych otrzymuje ochronę subsydiarną. Nie brakuje głosów krytyki, że tak niski odsetek jest wynikiem niesprawnej organizacji rozpatrywania wniosków, mimo iż środki na ten cel zostały zwiększone.
Dodatkowo, Hiszpania aktywnie uczestniczy w tworzeniu unijnych instrumentów do zarządzania kryzysem migracyjnym, poprzez wkład finansowy (3 mln euro na Nadzwyczajny Fundusz Powierniczy na rzecz Afryki), wysyłanie ekspertów ds. azylu i kontroli granic oraz oficerów łącznikowych do Włoch i Grecji (m.in. operacja Posejdon), wsparcie rzeczowe dla pomocy humanitarnej w Grecji, Chorwacji, Słowenii i Serbii w ramach unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności i dofinansowanie dla organizacji pozarządowych, zajmujących się integracją imigrantów i organizacją powrotów dobrowolnych (po części ze środków Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, FAMI oraz Europejskiego Funduszu Społecznego).
Nowe wyzwania
Mimo zapewnień ministerstwa spraw wewnętrznych z grudnia 2017 r., że hiszpańska polityka migracyjna stanowi odniesienie w całej UE, w ostatnich miesiącach jest ona ponownie poddawana próbie. Do końca sierpnia 2018 r. do wybrzeży Hiszpanii dobiły łodzie z ponad 28,5 tys. imigrantów, co stanowi ponad dwuipółkrotny wzrost w stosunku do roku poprzedniego. Niemal trzy piąte to Subsaharyjczycy, jedna piąta Marokańczycy, i jedna piąta Algierczycy. Za tym nagłym wzrostem stoją czynniki zewnętrzne i wewnętrzne, które ujawniły słabe punkty hiszpańskiej strategii migracyjnej.
Tabela1. Imigracja nieregularna do Hiszpanii drogą morską i lądową. Porównanie danych skumulowanych za okres 1 stycznia-31 sierpnia 2018 do roku poprzedniego.
2018 | 2017 | Δ | Δ% | ||
Półwysep i Baleary | 27.352 | 10.398 | 16.954 | 163,1% | |
Wyspy Kanaryjskie | 496 | 133 | 363 | 272,9% | |
Ceuta | drogą morską | 263 | 74 | 189 | 255,4% |
drogą lądową | 1.483 | 1.701 | – 218 | -12,8% | |
Melilla | drogą morską | 509 | 280 | 229 | 81,8% |
drogą lądową | 3.092 | 2.528 | 564 | 22,3% | |
Razem | drogą morską | 28.620 | 10.885 | 17.735 | 162,9% |
drogą lądową | 4.575 | 4.229 | 346 | 8,2% | |
Ogółem | 33.195 | 15.114 | 18.081 | 119,6% |
Źródło: Ministerio del Interior, Gobierno de España, Informe quincenal sobre inmigración irregular – Datos acumulados del 1 de enero al 31 de agosto de 2018, www.interior.gob.es [z dn. 14.09.2018].
Wśród czynników zewnętrznych, wyróżnić należy dwa. Po pierwsze, porozumienia zawarte przez Włochy z Libią, Czadem i Nigrem o wzmocnieniu kontroli granicznych z jednej strony, i z Francją i Niemcami o zaostrzeniu regulacji dotyczących NGO’sów działających na Morzu Śródziemnym i podwyższeniu funduszy libijskiej straży brzegowej z drugiej. Należy zaznaczyć, że zanotowany dzięki nim spadek o ponad połowę liczby afrykańskich migrantów, głównie ekonomicznych, przedostających się do Włoch zbiegł się w czasie z gwałtownym wzrostem ich napływu do Hiszpanii. Sprawdziły się tym samym prognozy, że zatamowanie jednego kanału migracyjnego spowoduje, na zasadzie naczyń połączonych, intensyfikację innego.
Po drugie, ogromny wpływ na sytuację ma polityka Maroka, które ostatnio ograniczyło kontrolę granic, nie tylko ze względu na konflikt w regionie ar-Rif, ale również w ramach protestu przeciwko zeszłorocznemu wyrokowi Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie Sahary Zachodniej.
Odnośnie do czynników wewnętrznych, na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż z braku miejsc w centrach internowania cudzoziemców, późną jesienią 2017 r. decyzją kilku rządów regionalnych wypuszczono na wolność setki imigrantów „bez papierów”, co automatycznie wzmogło działalność przemytników. Hiszpańskie władze centralne uznały to za kardynalny błąd i podjęły decyzję o umieszczeniu kilkuset imigrantów w opuszczonym więzieniu, aby wysłać jasny sygnał do mafii, że podobne „skoordynowane ataki na granice” nie będą tolerowane. Jednocześnie, Hiszpania zaczęła głośno mówić na forum europejskim o konieczności wypracowania wspólnotowej polityki migracyjnej, jednocześnie prosząc o doraźne wsparcie finansowe i logistyczne.
Jednocześnie, pilnym problemem staje się sytuacja imigrantów przebywających już na terytorium Hiszpanii, szczególnie zaś radykalizacja członków społeczności muzułmańskiej, głównie marokańskiej, której przejawem był ubiegłoroczny zamach terrorystyczny w Barcelonie oraz niepokoje społeczne wywoływane przez afrykańskich imigrantów ekonomicznych, utrzymujących się z nielegalnej sprzedaży ulicznej (tzw. top manta).
Lato pod znakiem Wodnika
Tymczasem, przejąwszy w maju władzę, Pedro Sánchez obrał nieco inny kurs. Jego humanitarno-wizerunkowa decyzja o przyjęciu 629 migrantów ze statku Aquarius, dla którego swe porty zamknęły Włochy i Malta, oraz zapowiedź automatycznego przyznania im azylu (nie wiadomo, czy rzeczywiście tak się stało) wywołała sytuację podobną do tej z 2006 r. W lecie napór na hiszpańskie granice wzmógł się jeszcze bardziej. W Ceucie i Melilli dwukrotnie doszło do masowego sforsowania płotu granicznego i ataku na strażników przy użyciu wapna, kwasu i ludzkich odchodów. Inni, ocaleni na morzu, przybyli na pokładach statków NGO’sów, Open Arms i ponownie Aquarius’a. Brak spójnego i dalekosiężnego planu w zakresie polityki migracyjnej może przyczynić się do pogorszenia stanu rzeczy, co dostrzegają już europjescy partnerzy Hiszpanii. Przebywająca tam w sierpniu Angela Merkel zapewniła Sánchez’a o swym poparciu w staraniach jego kraju o pomoc ze strony Unii Europejskiej, wzywając go jednocześnie do większej rozwagi.
Co dalej?
Hiszpania stoi w obliczu szeregu wyzwań związanych z zarządzaniem przepływem nielegalnych migrantów z Afryki. Zorientowana na kwestię legalności pobytu polityka migracyjna realizowana do tej pory nie wypracowała instrumentów, które byłyby skuteczne w obecnej sytuacji. Istotnym wyzwaniem jest koordynacja działań między rządem centrualnym a poszczególnymi wspólnotami autonomiczymi. Wysiłki kierowane na prewencję w krajach pochodzenia okazują się niewystarczające, szczególnie zważywszy sytuację wewnętrzną tych państw oraz szerszy kontekst kryzysu migracyjnego w basenie Morza Śródziemnego. Niezbędne jest większe wsparcie finansowe, polityczne i instytucjonalne ze strony Unii Europejskiej: nie tylko dla samej Hiszpanii, Włoch, Malty czy Grecji, ale także krajów pochodzenia i tranzytowych. Włączenie zarządzania migracjami w plan działania przyjęty na listopadowym szczycie Unia Afrykańska-Unia Europejska należy odebrać jako pozytywny sygnał, jednak konieczne jest, by jak najszybciej przełożył się on na wymierne efekty. W braku własnej strategii, oczekiwania nowego hiszpańskiego rządu wobec wrześniowego nieoficjalnego szczytu w Salzburgu są ogromne. Oby nie okazały się wygórowane.
Dr Anna Dulska – wykłada na Universidad de Navarra w Pampelunie (Hiszpania)