W ciągu ostatniego tygodnia spotkanie przedstawicieli władz Szkocji, Walii oraz Irlandii Północnej w Cardiff – zakończone podpisaniem porozumienia o współpracy – urosło do rangi niemalże symbolicznego początku rozpadu Zjednoczonego Królestwa. Tymczasem kwestia ta pozostaje zdecydowanie bardziej skomplikowana, za równo ze względu na postawę rządu brytyjskiego, jak i sytuację społeczno-polityczną wewnątrz państw wchodzących w skład Wielkiej Brytanii.
Autor: dr Jakub Stępień
Zjednoczenie Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej było procesem skomplikowanym i długotrwałym, obejmującym szereg działań o charakterze militarnym, dyplomatycznym, społeczno-kulturowym i prawnym. Proces ten tworzył niezwykle angażującą sagę, pełną zaskakujących zwrotów akcji, charyzmatycznych bohaterów, politycznych intryg oraz starć kultur, zwyczajów i interesów, a także przemian wpływających na każdy aspekt życia jednostek i poszczególnych wspólnot. Zachowując odpowiednie proporcje wynikające ze zmian społecznych i kulturowych, rozwoju ustrojowo-politycznego oraz metod komunikacji przedstawicieli władz publicznych z wyborcami, nie wydaje się przesadnym założeniem, iż podobny charakter przyjąć może potencjalny proces rozpadu tegoż tworu politycznego.
O ileż oczywiście on nastąpi, co wcale nie wydaje się przesądzone, wbrew opiniom krążącym w międzynarodowej sferze informacyjnej.
Punkt zapalny
Przyczynkiem do aktualnej odsłony debaty dotyczącej ewentualnego „rozpadu” Wielkiej Brytanii stało się porozumienie podpisane 14 września 2026 roku w Cardiff przez Pierwszych Ministrów Szkocji, Walii i Irlandii Północnej.
Treść dokumentu koncentruje się na dwóch zasadniczych kwestiach. Pierwszą jest ogłoszenie i nakreślenie wspólnych założeń dalszej polityki, szczególnie w zakresie współpracy gospodarczej, energetycznej i handlowej, a także przyszłych relacji z Unią Europejską. Drugą stanowi apel skierowany do Westminsteru, a więc do władz ustawodawczych (Parlamentu) i wykonawczych (Rady Ministrów) Zjednoczonego Królestwa, których siedziby znajdują się we wspomnianej dzielnicy Londynu, o wprowadzenie konkretnych zmian w zakresie prawa konstytucyjnego. Postulowana nowelizacja dotyczy umożliwienia realizacji dążeń do samookreślenia „przyszłości konstytucyjnej i ustrojowej” wskazanych podmiotów w drodze działań demokratycznych podejmowanych w zgodzie z oczekiwaniami społeczeństw, czyli kwestii dalszego bytowania Szkocji, Walii oraz Irlandii Północnej w Zjednoczonym Królestwie.
Uzasadnieniem tak sformułowanego postulatu jest – podnoszona w dokumencie – kwestia radykalnie zmieniającego się krajobrazu politycznego na wyspach (w drodze przejęcia władzy przez osoby oddane idei uniezależnienia się od Wielkiej Brytanii) oraz wiara w istnienie innego modelu, opartego na współpracy równoprawnych narodów. Silnie akcentowana pozostaje również kwestia rozczarowania Brexitem, który – zdaniem sygnatariuszy – zaszkodził gospodarkom poszczególnych narodów oraz doprowadził do ograniczenia możliwości rozwoju obywateli tychże wspólnot.
W ramach dalszych rozważań, warte zwrócenia uwagi pozostają cztery kwestie rzutujące bezpośrednio na kontekst zarówno wykładni treści samego dokumentu, jak i potencjalnego dalszego rozwoju wydarzeń.
W pierwszej kolejności należy wskazać afiliację polityczną ministrów (sygnatariuszy) analizowanego porozumienia. Szkocję reprezentował John Swinney, przewodniczący Szkockiej Partii Narodowej (SNP); Walię – Rhun ap Iorwerth, lider Plaid Cymru (Partii Walii) oraz Michelle O’Neill, wiceprzewodnicząca partii Sinn Féin (zaś w trakcie spotkania obecna była również Mary Lou McDonald, przewodnicząca tejże partii).
Wszystkie wskazane wspólnoty charakteryzuje oparcie części programu politycznego o idee niepodległościowe. W przypadku Plaid Cymru dążenie do zabezpieczenia niepodległości Walii pozostaje jednym z najistotniejszych założeń programowych (pkt. 2.1 Konstytucji Plaid Cymru). Szkocka Partia Narodowa wskazuje, iż niepodległość Szkocji pozostaje żywotnym interesem mieszkańców tej części Zjednoczonego Królestwa, ponieważ umożliwi ona rozpoczęcie przemian przekładających się na znaczną poprawę życia jej (przyszłych) obywateli. Z kolei Sinn Féin to partia polityczna wywodząca się z irlandzkiego ruchu niepodległościowego działającego pod tą samą nazwą, zarówno w Republice Irlandii, jak i w Irlandii Północnej. Jej główne założenia obejmują nie tylko dążenie do odłączenia Irlandii Północnej od Zjednoczonego Królestwa, lecz także podejmowanie działań zmierzających do zjednoczenia obu części wyspy w jeden byt polityczny – Republikę Irlandii. Wszystkie powyższe partie polityczne zdobyły większość w parlamentach poszczególnych krajów składowych Zjednoczonego Królestwa w drodze demokratycznych wyborów, zaś ich członkowie wchodząc w skład organów władzy wykonawczej posiadających określone, istotne kompetencje zarówno w ramach Zjednoczonego Królestwa (także w relacjach z premierem i jego gabinetem), jak i wewnątrz poszczególnych części składowych (zarówno o charakterze prawnym jak i pozaprawnym).
Nie bez znaczenia pozostaje również fakt języka wykorzystywanego w treści porozumienia i komunikatach towarzyszących podpisywaniu porozumienia.
Sygnatariusze wskazują jasno, że po raz pierwszy w historii Pierwszymi Ministrami Szkocji, Walii i Irlandii Północnej pozostają osoby będące zdecydowanymi zwolennikami uzyskania niepodległości. Mało tego, tekst porozumienia uwypukla kwestię widoczności faktu, że „czas Westminsteru dobiegł końca”. Zaś Pierwszy Minister Szkocji oświadczył, że jego zdaniem, Andy Burnham, obecny premier Wielkiej Brytanii będzie ostatnim premierem Zjednoczonego Królestwa. Tego rodzaju stanowiska upatrywane pozostają w przestrzeni publicznej jako niezwykle wyraźne sygnały dotyczący kierunku postulowanych przemian.
Porozumienie z Cardiff – kontekst prawny
Niebagatelny przy analizie tych okoliczności pozostaje jednakże charakter prawny dokumentu. Słusznie wskazuje się w opracowaniach, iż powyższy porozumienie nie ma charakteru wiążącego, nie powoduje również zmian w porządkach prawnych krajów, które reprezentowane są przez sygnatariuszy. Nie można zatem traktować tegoż memorandum jako źródła prawa, a jedynie jako, niezwykle istotny, ale jedynie symbol, pewien plan działania stron porozumienia, podkreślający wolę zacieśnienia współpracy w określonych sektorach, w tym również wywierania presji na władze Zjednoczonego Królestwa w zakresie inicjatyw zmian konstytucyjnych. Analizowane memorandum ma zatem przede wszystkim znaczenie polityczne, które należy traktować jako wysłanie jednoznacznego sygnału Radzie Ministrów Wielkiej Brytanii w kontekście przyszłości relacji wzajemnych na linii Westminster–rządy państw składowych Zjednoczonego Królestwa.
Jednocześnie, należy wskazać, iż – paradoksalnie – siłę tego komunikatu niejako ogranicza język w nim wykorzystany.
Dyskusyjną pozostaje kwestia, czy w tekście pada expressis verbis stwierdzenie związane z określeniem celu, jakim jest uzyskanie niepodległości Szkocji, Walii i Irlandii Północnej. Owszem, intencje wydają się stosunkowo precyzyjne, jednakże bardzo dużo miejsca w treści porozumienia poświęcono dwóm zasadniczym kwestiom. Po pierwsze, zmianie obecnego status quo w relacjach, tj. odrzucenia niedziałającego systemu ekonomicznego, który, zdaniem sygnatariuszy, nie spełnia zadań niwelowania różnic społecznych, zbliżenia z Unią Europejską oraz ewolucji podejścia do kwestii bezpieczeństwa energetycznego. Po drugie zaś – dążeniu do uzyskania przestrzeni dla samostanowienia narodów oraz możliwości określenia własnej przyszłości przez poszczególne narody w drodze wykorzystania mechanizmów demokratycznych.
Co więcej, postulat zmian rozwiązań konstytucyjnych idzie w parze z wyrażeniem zrozumienia dla odmiennych stanowisk poszczególnych partii w kwestiach ustrojowych oraz faktu, iż każdy z narodów będzie podejmował ww. działania „(…) na swój sposób i w swoim czasie”. Tym samym sygnatariusze zdają sobie sprawę, że nie istnieje jeden „scenariusz” działania, a procesy niepodległościowe pozostają uzależnione od całego katalogu konkretnych okoliczności, zarówno o charakterze prawnym, jak i pozaprawnym.
Donald Trump a jedność Irlandii
Na ocenę znaczenia omawianego dokumentu w kontekście potencjalnego rozpadu Zjednoczonego Królestwa wpływa również jego korelacja czasowa z wypowiedziami prezydenta Stanów Zjednoczonych Donalda Trumpa, które padły w sobotę 12 września podczas jego oficjalnego spotkania z premierem Irlandii Micheálem Martinem. Znaczenie tych wypowiedzi wzmacnia fakt, że kolejnych uwag Trump dokonał w niedzielę 13 września, podczas pobytu na polu golfowym w zachodniej części Irlandii, a więc bezpośrednio przed zawarciem analizowanego porozumienia.
Prezydent Trump przyznał, że uważa zjednoczenie Irlandii za „coś wspaniałego” i „naturalnego”, co do którego „coś do powiedzenia” ma jednak Wielka Brytania. Biorąc pod uwagę obecną postać stosunków wzajemnych pomiędzy Stanami Zjednoczonymi i Zjednoczonym Królestwem, tego rodzaju wypowiedzi mogą być rozumiane jako wsparcie dla działań niepodległościowych nadmienionych partii.
Krzykliwe nagłówki a społeczna i prawno-polityczna rzeczywistość
Wartym zaznaczenia pozostaje wskazanie, iż ruchy separatystyczne w Wielkiej Brytanii nie są zjawiskiem nowym.
Od pierwszej połowy XVIII wieku, kiedy powstało Królestwo Wielkiej Brytanii, działania te przyjmowały postać zarówno walki zbrojnej (w szczególności w Irlandii), aktywności kulturowej (dążącej do zachowania odrębności zwyczajów i języka) oraz działalności politycznej, której współczesną postać prezentują opisane powyżej partie.
Należy jednak zauważyć, iż sporym uproszczeniem byłoby upatrywanie wyniku wyborów w poszczególnych częściach składowych Zjednoczonego Królestwa jako wyłącznie realizacji dążeń niepodległościowych – ta kwestia pozostaje znacznie bardziej zniuansowana. Dotyczy ona bowiem istotnych problemów ekonomicznych, społecznych i gospodarczych trawiących Wielką Brytanię, słabości bądź braku sprawczości pozostałych sił politycznych działających w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej oraz potrzeby rozróżnienia pomiędzy dążeniami do opuszczenia Zjednoczonego Królestwa a oczekiwaniami względem uzyskania większej autonomii wewnątrz tego tworu państwowego. Przykładem potwierdzającym potrzebę tego rodzaju rozróżnienia jest sytuacja w parlamencie szkockim – chociaż SNP uzyskała najwięcej mandatów w tegorocznych wyborach, liczba ta zmniejszyła się względem poprzedniego wyniku (w 2021 roku były to 64 mandaty, w 2026 roku – 57).
Jednocześnie wydaje się, iż kwestia uzyskania niepodległości najmocniej wybrzmiewa w kontekście Szkocji. SNP posiada długą tradycję walki o uzyskanie przestrzeni dotyczącej możliwości podejmowania decyzji w tym zakresie, czego swoistym „ukoronowaniem” było doprowadzenie do zawarcia porozumienia z rządem brytyjskim, na mocy którego możliwym stało się przeprowadzenie referendum dotyczące określenia statusu Szkocji w Zjednoczonym Królestwie. Zostało ono przeprowadzone w 2014 roku – uprawnieni do głosowania mieli ustosunkować się do pytania „Czy Szkocja powinna być niepodległym państwem?”. Zakończyło się ono wynikiem 44,7% „za” oraz „55,3% „przeciw”.
Od tamtej pory, jak wskazują badania opinii publicznej, poparcie dla uzyskania niepodległości oscyluje wokół wyniku 50% procent, bez wyraźnych wzrostów bądź spadków podejścia społecznego do tej kwestii. Co istotne, zgodnie z analizami organizacji zajmujących się badaniem nastrojów politycznych w Szkocji (m.in. Scottish Centre for Social Research), wskazać można, iż w społeczeństwie istnieje większa akceptacja – postulowanego przez przywódcę SNP – drugiego referendum niepodległościowego niż jednego z potencjalnych wyników. Uzasadnieniem jego przeprowadzenia miałaby być istotna zmiana sytuacji międzynarodowej, gospodarczej i ekonomicznej Wielkiej Brytanii w związku z Brexitem. Pierwszy Minister Szkocji podtrzymuje, iż pragnąłby, by wskazane głosowanie zostało przeprowadzone do 2031 roku, jednak wymaga to ponownego porozumienia umownego z rządem brytyjskim. W 2022 roku Sąd Najwyższy Zjednoczonego Królestwa orzekł, iż szkocki parlament nie posiada kompetencji prawodawczych do zarządzenia referendum niepodległościowego bez uzyskania zgody rządu Wielkiej Brytanii.
W przypadku Walii wyniki badań opinii publicznej również nie wskazują na możliwość sformułowania jednoznacznej wypowiedzi, czy Walijczycy faktycznie dążą do opuszczenia Zjednoczonego Królestwa. Przeprowadzone analizy wskazują, iż, chociaż Plaid Cymru uzyskała największą ilość mandatów w parlamencie walijskim, jedynie 1/3 społeczeństwa walijskiego opowiada się za niepodległością. Nie zmienia to jednak, że jednym z postulatów partii rządzącej pozostaje kwestia uzyskania możliwości przeprowadzenia referendum niepodległościowego do 2032 roku.
Z kolei specyfika sytuacji Irlandii Północnej dotyczy nie tyle uzyskania niepodległości, ale kwestii oderwania tejże od Wielkiej Brytanii i przeprowadzenia unii z Republiką Irlandzką. W tym wypadku społeczeństwo pozostaje podzielone, bez wyraźnej przewagi jednego ze stanowisk, zaś – jak wskazuje się w dyskursie publicznym – istotną rolę w potencjalnej ewolucji tej sytuacji (w perspektywie kolejnych dekad) mogą odegrać zmiany demograficzne. Młodsi obywatele Zjednoczonego Królestwa wykazują bowiem większe poparcie dla irlandzkich idei zjednoczeniowych (które oscyluje wokół przedziału 40-50%).
Tym samym sygnatariusze porozumienia stanowiącego „punkt zapalny” dyskusji o możliwym rozpadzie Zjednoczonego Królestwa, posiadając istotny mandat wyborczy do przeprowadzenia zmian w zakresie relacji z rządem Wielkiej Brytanii, nie mają takiego poparcia społecznego dla realizacji postulatu przeprowadzenia referendum niepodległościowego, które gwarantowałoby wynik zgodny z oczekiwaniami władz partyjnych. Co więcej, na podstawie analizy badań opinii społecznej, uzasadnionym wydaje się wniosek, iż rozwiązaniem preferowanym przez obywateli Zjednoczonego Królestwa będzie wprowadzenie właśnie nowelizacji zasad funkcjonowania wewnątrzwspólnotowego, w oparciu o katalog wartości wyrażonych w dokumencie z Cardiff.
Paradoksalnie, istnieje wspólna przestrzeń dla negocjacji dotyczących tego rodzaju nowelizacji zasad relacji wzajemnych pomiędzy Szkocją, Walią, Irlandią Północną oraz Wielką Brytanią. Fundamentem dotychczasowych działań i postulatów politycznych premiera Zjednoczonego Królestwa, Andy’ego Burnhama, pozostaje tzw. „dewolucja”, czyli dążenia decentralistyczne, związane z przekazywaniem konkretnych uprawnień organom władzy niższego szczebla. Nie sposób zatem, pomimo dość jednoznacznych wypowiedzi przedstawicieli Westminsteru kwestionujących plany i intencje pierwszych ministrów krajów składowych Zjednoczonego Królestwa, wykluczyć sytuacji, w której udałoby się wypracować porozumienie rozszerzające zakres autonomicznych uprawnień tych podmiotów, bez konieczności jednoczesnego zakończenia istnienia Zjednoczonego Królestwa jako państwa.
Co dalej?
W dobie mediów społecznościowych proces przekazywania i analizowania poszczególnych informacji podlega swoistemu procesowi uproszczenia. Światowa opinia publiczna coraz częściej żyje nagłówkami, komunikatami prostymi, zazwyczaj o charakterze sensacyjnym czy klikbajtowym. Stąd w ciągu ostatnich dni, szczególnie w przestrzeni internetowej, przetoczyła się gorąca dyskusja o rychłym rozpadzie Zjednoczonego Królestwa. W rzeczywistości kwestia ta pozostaje znacznie bardziej skomplikowana, zarówno na płaszczyźnie społecznej, politycznej, jak i prawnej. Omawiane porozumienie z Cardiff bez wątpienia pozostaje istotnym elementem ewolucji wewnątrzwspólnotowych Wielkiej Brytanii. Ma potencjał na stanie się elementem składowym przemian wewnątrz państwa brytyjskiego. Niemniej, przynajmniej z perspektywy współczesnego obserwatora, nie wydaje się uzasadnionym formułowanie jednoznacznych sądów dotyczących końca tego państwa. A już na pewno nie „rychłego”, biorąc pod uwagę horyzont czasowy w jakim zamierzają podejmować działania sygnatariusze analizowanego dokumentu.
Jednocześnie nie należy bagatelizować tego rodzaju sygnałów. Przedstawiciele partii niepodległościowych posiadają mandat polityczny do inicjowania zmian w zasadach funkcjonowania wspomnianej wspólnoty, które – wypracowane we współpracy z Westminsterem – mogą istotnie przekształcić charakter wzajemnych relacji, bez konieczności podważania dalszego istnienia Zjednoczonego Królestwa.
Oczywiście, istnieje szereg wyzwań i kwestii spornych, choćby w zakresie przyszłych relacji z Unią Europejską. Wydaje się jednak, że premier reprezentujący ideę dewolucji może być bardziej otwarty na dialog oraz rozważanie zmian uwzględniających potrzeby i oczekiwania obywateli poszczególnych części Zjednoczonego Królestwa. Niewykluczone również, że tego rodzaju postulaty, w połączeniu z innymi czynnikami o charakterze politycznym i społecznym, w tym wynikającymi z aktualnej sytuacji międzynarodowej, przyczynią się do kontynuacji działań zmierzających do ponownego zbliżenia Zjednoczonego Królestwa z Unią Europejską.
Dr Jakub Stępień – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Członek Center for Anglo-American Legal Tradition na Wydziale Prawa i Administracji UŁ. W swojej pracy naukowej zajmuje się analizą regulacji dotyczących relacji pomiędzy wspólnotami religijnymi i państwami oraz wybranymi zagadnieniami dotyczącymi porządku ustrojowego Stanów Zjednoczonych. Autor monografii „Stosunki państwa i Kościoła katolickiego w konstytucyjnym porządku III Rzeczypospolitej Polskiej”