23 maja lecący z Aten do Wilna samolot irlandzkich linii lotniczych Ryanair FR4978, zarejestrowany w Polsce pod numerami SP-RSW, został zmuszony do lądowania na lotnisku w Mińsku (w eskorcie białoruskiego MiG-29) na skutek informacji o możliwej obecności ładunku wybuchowego na pokładzie. Istniejące informacje sugerują, że akcja była w istocie prowokacją białoruskich służb specjalnych, których celem było zatrzymanie dziennikarza i politycznego adwersarza prezydenta Alaksandra Łukaszenki, Ramana Pratasewicza, współzałożyciela niezależnego portalu NEXTA. Czy na gruncie prawa międzynarodowego Białoruś rzeczywiście nie posiadała prawa do zmuszenia obcego statku powietrznego do lądowania na lotnisku w Mińsku, a może – przeciwnie – było to w pełni legalne działanie w wykonaniu suwerennych uprawnień władczych państwa na swoim terytorium?
Autor: dr Mateusz Piątkowski
Po kilku godzinach postoju, samolot udał się w dalszą drogę do punktu swej ostatecznej destynacji. Incydent wywołał ogólnie potępienie wśród państw NATO i UE, uznających go za przykład „powietrznego piractwa” czy wręcz „terroryzmu państwowego”. Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego (ICAO) zasygnalizowała o możliwym naruszeniu przez Białoruś norm międzynarodowego prawa lotniczego.
Na wstępie należy podkreślić, że przestrzeń powietrzna jest częścią terytorium państwowego, w ramach którego granic państwo może wykonywać swoją jurysdykcję względem wszystkich zdarzeń, osób bądź rzeczy. Ze swej natury jurysdykcja terytorialna ma wymiar pełny i wyłączny, z uwzględnieniem ograniczeń w wykonywaniu uprawnień suwerennych państw wynikających z prawa międzynarodowego. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do międzynarodowego prawa lotniczego jako reżimu o charakterze lex specialis. Będąca fundamentem tego systemu Konwencja chicagowska z 1944 w art. 1 podkreśla zasadę wyłącznej suwerenności państwa w przestrzeni powietrznej nad własnym terytorium (stroną Konwencji jest zarówno Polska, jak i Białoruś). Praktyczną konsekwencją powyższego jest możliwość sprawowania jurysdykcji przez państwo względem zasadniczo każdego statku powietrznego, zarówno własnego, jak i obcej rejestracji (z uwzględnieniem specjalnego reżimu odnoszącego się do lotów wykonywanych przez wojskowe statki powietrzne bądź inne statki powietrzne pozostające na służbie państwowej, do których nie stosuje się przepisów Konwencji z 1944 roku).
W przeciwieństwie do prawa morza, w międzynarodowym prawie lotniczym nie istnieje „prawo do nieszkodliwego przelotu” – tzn. państwo-właściciel przestrzeni powietrznej musi wyrazić zgodę na przelot statków powietrznych ponad jego terytorium. Zgoda ta może być wyrażona w różny sposób: poprzez indywidualną zgodę (jak np. przelot wojskowych statków powietrznych) bądź porozumienia międzynarodowe (bilateralne lub wielostronne traktaty, takie jak Układ o tranzycie międzynarodowych służb powietrznych z 1944 roku). W tym względzie nie ma ograniczeń jurysdykcyjnych względem statku powietrznego wylatującego z portu lotniczego państwa-właściciela przestrzeni powietrznej, bądź też statku powietrznego wykonującego (podobnie jak lot FR4978) jedynie przelot (overflight) ponad terytorium państwowym bez lądowania.
Pojawia się w związku z tym pytanie – skoro państwo sprawuje pełną suwerenność we własnej przestrzeni powietrznej to, czy w związku z tym może wykonywać jurysdykcję względem statków obcej rejestracji jedynie przelatujących nad jego terytorium oraz czy w konsekwencji ma możliwość np. wydania rozkazu załodze statku nakazującego lądowanie w porcie lotniczym państwa celem ujęcia osoby poszukiwanej? Posługując się analogią z zakresu prawa morza, państwo przybrzeżne nie powinno przeszkadzać w wykonywaniu przez obcy statek prawa nieszkodliwego przepływu przez morze terytorialne (art. 24 Konwencji o prawie morza z 1982 roku). Niemniej jednak, w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest wykonywanie jurysdykcji karnej wobec statku znajdującego się w trakcie przejścia przez morze terytorialne (art. 27 Konwencji).
Podobnych rozwiązań nie ma w dokumentach międzynarodowego prawa lotniczego. Jak już zostało wskazane wcześniej, Konwencja chicagowska nie zawiera żadnego postanowienia odnoszącego się do prawa nieszkodliwego przelotu i nie ma także odpowiednika swoistego „ogranicznika” wykonywania jurysdykcji. Autorzy komentarza na blogu EJIL: Talk! (Miles Jackson i Antonios Tzanakopoulos) podnoszą, że o ile expresis verbis takich ograniczeń nie ma, to rzeczywistość transportu lotniczego nakazuje przyjąć, że państwa nie powinny przeszkadzać obcym statkom powietrznym na wykonywanie normalnej komunikacji lotniczej nad ich terytorium. Podnoszą w tej mierze także argument wynikający z art. 3bis Konwencji chicagowskiej, który uprawnia do wystosowania przez państwo żądania lądowania w wyznaczonym porcie jeżeli „jeśli są racjonalne podstawy do stwierdzenia, że jest on (statek powietrzny – MP) używany w jakimkolwiek celu niezgodnym z konwencją”. A contrario,jeżeli przelot statku powietrznego jest zgodny z umową z 1944 roku (w domyśle – nie narusza suwerenności państwa w przestrzeni powietrznej) to państwo nie powinno przeszkadzać w wykonywaniu przelotu tego statku nad swoim terytorium. Podstawą żądania lądowania nie powinno być w takiej sytuacji wykonywanie jurysdykcji karnej w stosunku do osoby znajdującej na pokładzie statku powietrznego. Jest to jednak tylko jedna z możliwych interpretacji. Według innej, należy zwrócić uwagę, że art. 3bis Konwencji z 1944 roku został przyjęty w związku z potrzebą zapobieżenia incydentów takich jak KAL007 w 1983 roku, gdy nad Kamczatką lotnictwo wojskowe ZSRR zestrzeliło cywilny statek pasażerski, który znalazł się przejściowo w radzieckiej przestrzeni powietrznej wskutek błędu nawigacyjnego. Można argumentować, że przepis reguluje jedynie obowiązki podjęcia wszelkich środków zapewniających bezpieczeństwo lotnictwu cywilnemu, pozostawiając poza swoim nawiasem kwestię wykonywania jurysdykcji karnej względem osób znajdujących się na pokładzie statku powietrznego.
Podkreślić jednak należy, że w przeszłości dochodziło do incydentów związanych z przymusowym lądowaniem statków powietrznych celem wykonania jurysdykcji względem poszukiwanych osób. W 1985 roku doszło do głośnego incydentu związanego ze sprawą Achille Lauro – statku bandery włoskiej uprowadzonego przez członków Organizacji Wyzwolenia Palestyny. W trakcie zamachu doszło do brutalnego mordu na obywatelu Stanów Zjednoczonych. W zamian za uwolnienie statku, terroryści uzyskali od rządu Egiptu zgodę na wylot z tego państwa samolotem EgyptAir do Tunezji. Gdy statek powietrzny znajdował się nad Morzem Śródziemnym, został przechwycony 10 października 1985 roku przez cztery myśliwce F-14 Tomcat z lotniskowca USS Saratoga i zmuszony do lądowania w bazie Sigonella na Sycylii (gdzie doszło do poważnego incydentu pomiędzy stroną amerykańską a włoską odnośnie sprawowania jurysdykcji względem terrorystów). W 2010 roku raportowano zaś o przechwyceniu samolotu kirgiskich linii lotniczych przez irańskie lotnictwo wojskowe celem zatrzymania pasażerów znajdujących się pokładzie przelatującego statku nad terytorium Iranu.
Głośnym echem medialnym odbiła się także sprawa z 2013 roku, gdy samolot przewożący prezydenta Boliwii Evo Moralesa został zmuszony (ale co ważne, nie na skutek polecania władz austriackich, lecz braku paliwa) do lądowania w Austrii, gdy Francja i Portugalia oświadczyły, że nie wyrażają zgody na tranzyt przez ich własną przestrzeń powietrzną. Powodem zachowania tych państw były naciski amerykańskich służb, które wskazywały, że samolot z prezydentem Boliwii może przewozić poszukiwanego Edwarda Snowdena.
Powyższe incydenty, a zwłaszcza ich odbiór przez społeczność międzynarodową może być także ważnym elementem w dyskusji nad legalnością działań Białorusi wobec FR4978.
Równocześnie, operacja białoruskich służb może być oceniana także przez pryzmat Konwencji o zwalczaniu bezprawnych czynów skierowanych przeciwko bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego z 1971 roku (zwana Konwencją montrealską). Przestępstwem konwencyjnym jest m.in. przekazanie fałszywych informacji stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa statku powietrznego w locie (art. 1(e) Konwencji montrealskiej). Art. 10 ustanawia pozytywny obowiązek państw zapobiegania przestępstwom wymienionym w art. 1. Oznacza to zatem kompetencje państwa do m.in. nakazania sprowadzenia samolotu na ziemie celem dokonania odpowiedniej kontroli i ewentualnego wykonania jurysdykcji względem osób winnych przestępstw. Zagrożenie terrorystyczne na pokładzie statku powietrznego w trakcie jego tranzytu przez przestrzeń powietrzną winno obligować państwo do podjęcia środków ochronnych.
Tymczasem w analizowanej sprawie wydarzeń z Mińska, z jednej strony ujawniła się informacja o ładunku wybuchowych na pokładzie statku, z drugiej zaś ta informacja okazała się być fałszywa i prawdopodobnie była czystą prowokacją. Prowadzi to do złożonego przypadku: na podstawie art. 10 Białoruś powinna zapobiec przestępstwom (w tym rozgłaszaniu fałszywych wiadomości, które mogą zagrozić bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego), choć jednocześnie w razie wystąpienia ewentualnego zagrożenia państwo to winno podjąć działania, które mogą polegać np. na żądaniu lądowania w wyznaczonym miejscu. Oznacza to, że poprzez odpowiednią (przy tym prawdopodobnie całkowicie sfingowaną) narrację, władze białoruskie mogą argumentować, że żądanie lądowania w Mińsku oraz przechwycenie przez myśliwce MiG-29 w locie lotu FR4978 było uzasadnione względami bezpieczeństwa i potrzebą wykonywania jurysdykcji karnej względem sprawcy przestępstwa stypizowanego na gruncie art. 1 Konwencji montrealskiej.
Niezależnie od powyższego, uznając, że zagrożenie było całkowicie wyimaginowane i w istocie dotyczyło potrzeby zatrzymania Ramana Pratasewicza (bo nie ma informacji, aby zatrzymano sprawców rozgłaszających fałszywe wiadomości), to pojawia się problem zastosowania Konwencji wobec funkcjonariuszy wykonujących działania przypisywane państwu. Można bowiem podnieść, że Białoruś nie dopełniła obowiązku „zapobieżenia” przestępstwu konwencyjnemu (art. 10 Konwencji montrealskiej), chociaż z drugiej strony wydaje się, że Konwencja nie do końca przewiduje możliwość powstania sytuacji, w której to samo państwo poprzez działania swoich funkcjonariuszy w istocie doprowadza do stworzenia sytuacji określonej jako przestępstwo.
Warto zwrócić również uwagę, że Polska jako państwo-rejestracji statku powietrznego może potencjalnie podjąć pewne kroki zmierzające do wyjaśnienia incydentu, a także nawet pociągnięcia do odpowiedzialności międzynarodowej państwo białoruskie. Powszechnie uznaje się bowiem możliwość występowania państwa z roszczeniami powstałymi w związku z określonym traktowaniem jego statków powietrznych bądź morskich (vide sprawa Lockerbie przed Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości) O ile Białoruś (jeszcze jako Białoruska SRR) w 1973 roku poprzez złożone zastrzeżenie wyłączyła stosowanie art. 14 Konwencji montrealskiej (zawierającej klauzulę sądową przewidującą jurysdykcję Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w kwestiach spornych), to ewentualny spór pomiędzy Polską i Białorusią powstały na gruncie Konwencji chicagowskiej z 1944 roku (np. co do treści wspomnianego wyżej art. 3bis) może być poddany badaniu przez Radę Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO). Rada na podstawie art. 54 Konwencji z 1944 roku może rozważyć „każdą sprawę dotyczącą Konwencji przedłożoną Radzie przez którekolwiek Umawiające się Państwo”. Art. 85 zezwala Radzie ICAO na rozstrzygnięcie jakiegokolwiek nieporozumienia dotyczącego wykładni lub zastosowania Konwencji chicagowskiej z 1944 roku oraz przewiduje specjalną procedurę odwoławczą do trybunału rozjemczego lub do Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej (będącego organem sądowym Ligi Narodów w okresie międzywojennym). Warto zwrócić uwagę, w tym miejscu, że Konwencja chicagowska była przyjęta jeszcze przed przyjęciem Karty Narodów Zjednoczonych z 1945 roku. Integralnym elementem KNZ jest Statut MTS (art. 92 KNZ). Każdy członek ONZ jest ipso facto stroną Statutu MTS, a na mocy art. 37 Statutu, MTS jako następca Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej będzie uważany za właściwy we wszystkich sprawach w których dana umowa odwoływała się do Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej. Oznacza to na potencjalną, chociaż zawiłą, możliwość pojawienia się sprawy samolotu FR4978 przed Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości w Hadze.
Na koniec rozważań, warto podkreślić, że niniejszy komentarz odnosił się wyłącznie do problemu legalności zachowania Białorusi, w ramach którego zmuszono zarejestrowany w Polsce samolot cywilny do lądowania na lotnisku w Mińsku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sam kontekst zatrzymania niewygodnego dla reżimu dziennikarza zasługuje na odrębną analizę, zwłaszcza pamiętając o możliwym naruszeniu szeregu praw człowieka przez władze białoruskie względem Ramana Pratasewicza, na czele z zakazem tortur czy prawem do sprawiedliwego sądu.
Mateusz Piątkowski – dr nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, adwokat (Okręgowa Rada Adwokacka w Łodzi). Stypendysta Chicago–Kent College of Law. Specjalista prawa konfliktów zbrojnych.