Czy prawo międzynarodowe to system norm, który chroni mniejszych i słabszych, a może jest wyłącznie narzędziem realizacji interesów wielkich mocarstw? Historia sporu prawnego o przynależność wysp Czagos – urokliwego archipelagu na Oceanie Indyjskim – odzwierciedla ten odwieczny dylemat, skupiając niemal jak w soczewce, z jednej strony, post-kolonialne interesy Wielkiej Brytanii czy geopolityczne cele USA, z drugiej zaś, tragedię miejscowej ludności zmuszonej pół wieku temu opuścić swoją ojczyznę. Czy wysiedleni i ich potomkowie wrócą kiedykolwiek na utracone ziemie? Być może właśnie teraz otwiera się na to prawno-geopolityczne okienko.
Autor: Bartosz Samulski
Korzenie sporu o wyspy Czagos sięgają czasów kolonialnych, rządów Napoleona i apogeum potęgi Imperium Brytyjskiego, „nad którym nigdy nie zachodzi słońce”. Aby w pełni zrozumieć jego istotę, należy zarysować kontekst historyczny, przedstawić znaczenie geostrategiczne archipelagu Czagos oraz przybliżyć sytuację polityczną i międzynarodową Wielkiej Brytanii na różnych etapach tego sporu. Dopiero po dokonaniu takiej skróconej analizy można podjąć próbę odpowiedzi na pytanie, komu i w jaki sposób służy prawo międzynarodowe.
Historia archipelagu Czagos
Wyspy Czagos to archipelag złożony z sześćdziesięciu wysp o łącznej powierzchni około 60 kilometrów kwadratowych położonych na Oceanie Indyjskim. Wyspy te zaludnili Francuzi, sprowadzając w czasach napoleońskich ludzi – głównie niewolników – z Mauritiusu. Po zawarciu pokoju paryskiego w 1814 roku kończącego wojnę Francji z VI koalicją kontrolę zarówno nad Mauritiusem, jak i wyspami Czagos oraz Seszelami przejęło Zjednoczone Królestwo. Było to jedynie prawne unormowanie sytuacji na tych terenach, gdyż siły brytyjskie zajęły te terytoria w czasie poprzednich wojen z Francją Napoleona.
Kontekst historyczny nie jest bez znaczenia dla późniejszego sporu prawnego Mauritiusu z Wielką Brytanią, dlatego że już od samego początku panowania brytyjskiego nad tymi terenami archipelag Czagos był terytorium zależnym Mauritiusu, nie zaś odrębnym bytem. Od 1814 roku Imperium Brytyjskie niepodzielnie władało wyspami przez cały wiek XIX oraz ponad połowę XX, a kres takiemu stanowi rzeczy przyniósł dopiero okres dekolonizacji.
Dekolonizacja, ale nie dla wszystkich
Druga połowa dwudziestego wieku była z jednej strony końcem imperiów kolonialnych, przede wszystkim brytyjskiego i francuskiego, z drugiej strony natomiast początkiem istnienia dla kilkudziesięciu nowych, niepodległych państw. Procesy te rozpoczęły się jeszcze w drugiej połowie lat 40. XX wieku (w sierpniu 1947 roku Imperium Brytyjskie straciło swoją „perłę w koronie”, kiedy z Indii Brytyjskich powstają Indie i Pakistan), ale to lata 60. stanowiły apogeum dekolonizacji i prawdziwą rewolucją na mapach politycznych świata. Dotyczy to zwłaszcza kontynentu afrykańskiego i azjatyckiego. W 1960 roku – nazywanym „rokiem Afryki” – niepodległość uzyskało siedemnaście państw, a w ciągu następnego dziesięciolecia kolejnych dwadzieścia pięć. Wielka Brytania utraciła wtedy większość swojego kolonialnego imperium, a zmiana ta nie mogła nie objąć również posiadłości na Oceanie Indyjskim.
Główną przeszkodą dla Mauritiusu na drodze do odłączenia się od Korony było jego położenie. Warto zauważyć, że pomiędzy uzyskaniem niepodległości przez np. Birmę i Cejlon (dzisiejsze, odpowiednio, Mjanma i Sri Lanka) w 1948 roku a przez Singapur w 1965 roku wydarzył się tzw. kryzys kubański (w październiku 1962 roku), czyli jeden z momentów największego napięcia między dwoma mocarstwami nuklearnymi w okresie zimnej wojny – USA i Związkiem Radzieckim. Można postawić tezę, że kryzys ten uzmysłowił władzom w Londynie (a poniekąd także w Waszyngtonie) jak ważne i strategiczne położenie ma archipelag Czagos, na którym powstała w tamtym czasie amerykańska baza wojskowa.
W związku z dążeniami Mauritiusu, który negocjował swoją niepodległość podobnie jak inne kolonie, władze brytyjskie postanowiły w 1965 roku „wyjąć” wyspy Czagos spod zwierzchnictwa administracyjnego Mauritiusu i utworzyć Brytyjskie Terytorium Oceanu Indyjskiego. Do podpisania umowy w tej sprawie, tzw. Lancaster House agreement, doszło we wrześniu 1965 roku. Umowa ta przewidywała pewne korzyści gospodarcze oraz odszkodowanie dla Mauritiusu (wypłacono trzy miliony funtów), jak również możliwość powrotu archipelagu do Mauritiusu w przyszłości. Spokojny o swoje interesy militarne rząd brytyjski pod kierownictwem laburzystowskiego premiera Harolda Wilsona sfinalizował w marcu 1968 roku negocjacje niepodległościowe Mauritiusu.
Diego Garcia – „niezatapialny lotniskowiec” USA
W kontekście prawnym, militarny potencjał archipelagu Czagos, a w szczególności największej z jego wysp – Diego Garcia – ma znaczenie podstawowe. Już na początku 1964 roku rozpoczęły się rozmowy między USA i Wielką Brytanią dotyczące wykorzystania przez Stany Zjednoczone jednej z wysp należących do Wielkiej Brytanii. W 1966 roku wyspa Diego Garcia została wydzierżawiona Stanom Zjednoczonym na 50 lat w celu zbudowania bazy wojskowej, jak się później okazało, o kluczowym położeniu i znaczeniu. Umowa z 1966 roku zakładała jednak „przesiedlenie lokalnej ludności, jeśli byłoby to konieczne dla potrzeb obronnych”. Przesiedlenia całej miejscowej ludności z okolic bazy wojskowej odbyły się w latach 1967-1973. Rząd brytyjski wypłacił rekompensaty, jednak były one bardzo niskie i w żaden sposób nie naprawiły wyrządzonych krzywd.
Baza wojskowa na Diego Garcia jest współcześnie jednym z najważniejszych obiektów wojskowych na świecie. Odgrywała znaczącą rolę nie tylko w okresie zimnej wojny (kiedy to zyskała miano „niezatapialnego lotniskowca”), ale przede wszystkim na przełomie lat 90. XX wieku i nowego millenium. Przeprowadzano z niej naloty na Afganistan (w roku 2001), na Irak w czasie pierwszej (lata 1990-1991) i drugiej (w roku 2003) wojny w Zatoce Perskiej. W 2016 roku wygasła pięćdziesięcioletnia dzierżawa wyspy, jednak obie strony zażyczyły sobie jej przedłużenia, co też nastąpiło. Dzierżawa została przedłużona o kolejnych 20 lat – do 2036 roku.
Co na to prawo międzynarodowe?
Aby podjąć próbę oceny norm prawa międzynarodowego z punktu widzenia pozycji i wpływów poszczególnych państw na arenie międzynarodowej, należy w pierwszej kolejności przybliżyć normy, które miały zastosowanie w sprawie wysp Czagos oraz efekty ich zastosowania. Podstawowe znaczenie miało prawo do samostanowienia narodów wyrażone w art. 1 Karty Narodów Zjednoczonych (KNZ) dotyczącym celów ONZ, którego ust. 2 brzmi: „Rozwijać przyjazne stosunki między narodami, oparte na poszanowaniu zasady równouprawnienia i samostanowienia narodów, i stosować inne odpowiednie środki dla wzmocnienia powszechnego pokoju”. Zasada ta wyrażona została dość ogólnikowo, a istotne znaczenie dla jej konkretyzacji miała dopiero rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 1514 (XV) z 14 grudnia 1960 roku w sprawie przyznania niepodległości krajom i narodom kolonialnym. Rezolucja ta stwierdzała m.in., że: „Wszystkie narody mają prawo do samostanowienia; na mocy tego prawa określają według własnej woli swój status polityczny, rozwijają swoje życie gospodarcze, społeczne i kulturowe”. Na gruncie tej rezolucji zasada samostanowienia mimo swojego ogólnego charakteru została przedstawiona przede wszystkim w kontekście likwidacji kolonializmu. Prawo narodów do samostanowienia zostało ujęte również w zarówno w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, jak i w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych przyjętych odpowiednio 16 i 19 grudnia 1966 roku, w obu przypadkach w art. 1.
Batalia prawna Mauritiusu na forum ONZ oraz przed międzynarodowymi trybunałami
W czerwcu 2017 roku ZO ONZ rezolucją 79/292 zadało Międzynarodowemu Trybunałowi Sprawiedliwości (MTS) w Hadze dwa pytania dotyczące legalności oddzielenia od Mauritiusu archipelagu Czagos i prawnych konsekwencji nieprzerwanego sprawowania przez Wielką Brytanię administracji nad archipelagiem. Aby udzielić odpowiedzi na te pytania MTS zbadał proces krystalizowania się zasady samostanowienia (zarówno pod kątem praktyki, jak i opinio iuris, czyli elementów składających się na wiążące prawo zwyczajowe) od momentu przyjęcia KNZ, a także wpływ na tę zasadę rezolucji ZO z grudnia 1960 roku. Trybunał doszedł do wniosku, że rezolucja ZO ONZ nr 1514 miała przełomowe znaczenie, gdyż przyspieszyła procesy dekolonizacji, mając charakter deklaratoryjny w stosunku do normy prawa zwyczajowego ustanawiającej prawo do samostanowienia. Co ważne, według Trybunału sformułowania użyte w analizowanej rezolucji mają charakter normatywny. Zdaniem MTS istniała w tamtym czasie zarówno praktyka państw, jak i opinio iuris dotyczące zastosowania zasady samostanowienia do całego (choć jeszcze niesamodzielnego) terytorium, a w konsekwencji istniała zasada integralności terytorialnej danego (jeszcze niesamodzielnego) terytorium.
Następnie Trybunał zręcznie „obalił” argumenty, którymi Wielka Brytania przez lata operowała na arenie międzynarodowej. Stan prawny w 1965 roku wskazywał jednoznacznie, że wyspy Czagos są integralną częścią terytorium (niesamodzielnego) Mauritiusu. Skoro tak, to umowa z Lancaster House o przekazaniu archipelagu Czagos nie mogła zostać zawarta między Wielką Brytanią a jej własną kolonią, od niej zależną i jej podległą. Mauritius nie mógł w sposób swobodny oświadczyć swojej woli, a zatem nie była to umowa w świetle prawa międzynarodowego. Wszystkie te okoliczności przemawiają w konsekwencji za tym, że odłączenie archipelagu odbyło się w sposób niezgodny z prawem, a sam proces dekolonizacji (teoretycznie zakończony w 1968 roku) nie został zakończony zgodnie z prawem. Wreszcie, sprawowanie przez Wielką Brytanię administracji nad archipelagiem Czagos należy ocenić jako akt międzynarodowo bezprawny, którego Londyn ma obowiązek zaprzestać najszybciej, jak to możliwe. Trybunał w kolejnej części opinii wezwał ZO ONZ do określenia szczegółowych warunków dokończenia dekolonizacji Mauritiusu, również w zakresie ewentualnego odwrócenia skutków przymusowych przesiedleń dokonanych na przełomie lat 60. i 70. minionego stulecia.
Opinia doradcza MTS została wydana w lutym 2019 roku. W maju ZO ONZ przyjęło rezolucję (za: 116 głosów, przeciw: 5 głosów, wstrzymujących się: 55 głosów), na mocy której stwierdzono, że dekolonizacja Mauritiusu „nie została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem do samostanowienia” i w związku z tym „dalsza administrowanie (przez Wielką Brytanię) stanowi czyn bezprawny”. Londyn miał sześć miesięcy na zwrócenie wysp Czagos Mauritiusowi, jednak termin minął w końcu listopada 2019 roku, a archipelag nie został zwrócony.
Również w 2019 roku Mauritius wystąpił do Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza w Hamburgu o wyznaczenie jego granicy morskiej z Malediwami na Oceanie Indyjskim. Malediwy, które w maju 2019 roku na forum ZO ONZ głosowały przeciwko przyjęciu opinii doradczej MTS w sprawie dekolonizacji Czagos, podniosły m.in. zarzut wstępny „nadużycia procedury prawnej” (art. 294 Konwencji NZ o prawie morza z 1982 roku z Montego Bay). Kwestionowały dopuszczalność wniosku w ogóle, jako że istnieje „nierozwiązany spór o suwerenność” nad wyspami Czagos, a co za tym idzie – władze w Port Louis nie mogą wystąpić o wyznaczenie granicy między terytorium, którego status jest niejasny i nad którym (zdaniem Malediwów) nie sprawują suwerennej władzy. Kwestionowały również właściwość Trybunału w Hamburgu do rozpoznania tej sprawy. Specjalna Izba Trybunału oddaliła wszystkie te zarzuty już w kwietniu 2021 roku, czym z jednej strony potwierdziła jurysdykcję Trybunału w tej sprawie, a z drugiej de facto potwierdziła przynależność Czagos do Mauritiusu. Mimo że rozstrzygnięcie Specjalnej Izby co do meritum sprawy (wyznaczenie granic wyłącznych stref ekonomicznych obu państw na spornych 92 tys. km2 wód Oceanu Indyjskiego), które zapadło 28 kwietnia 2023 roku, nie było w pełni korzystne dla powoda, to fundamentalne znaczenie miało wspomniane wyżej rozstrzygnięcie z kwietnia 2021 roku oddalające zarzuty wstępne. Oto bowiem dwa trybunały międzynarodowe potwierdziły przynależność archipelagu Czagos do Mauritiusu. Sprawa ta nie ma bezpośredniego przełożenia na sytuację polityczną wokół archipelagu, natomiast bez wątpienia ugruntowuje stan prawny i staje się kolejną podporą maurytyjskich roszczeń.
Rosyjska agresja przeciwko Ukrainie przyspieszy decyzję Londynu o wycofaniu się z archipelagu?
Sytuacja wokół archipelagu Czagos zmieniła się radykalnie po wybuchu nowej odsłony wojny rosyjsko-ukraińskiej 24 lutego 2022 roku. Wielka Brytania – zarówno militarnie, humanitarnie, jak i finansowo -wspiera Ukrainę i jej integralność terytorialną, którą od wybuchu pełnoskalowej wojny w 2022 roku, a w istocie już od 2014 roku (w rezultacie okupacji Krymu oraz części obwodów donieckiego i ługańskiego) w sposób rażący narusza Federacja Rosyjska w konsekwencji agresji Kremla przeciwko państwu ukraińskiemu. Rodzi to jednak wątpliwości w przedmiocie co najmniej „niekonsekwencji w polityce” Wielkiej Brytanii, skoro w kwestii Ukrainy Londyn zajmuje stanowisko jednoznacznie wspierające integralność terytorialną tego państwa, a w tym samym czasie (od wielu dekad) narusza integralność terytorialną innego państwa – Mauritiusu. Taka sytuacja polityczna i presja opinii publicznej zmusiły władze brytyjskie do zrewidowania swojego stanowiska. Negocjacje przedstawicieli Mauritiusu i Wielkiej Brytanii w sprawie zwrotu wysp Czagos rozpoczęły się na przełomie roku 2022 i 2023.
Niełatwo przewidzieć wynik rozmów, które toczyć się mogą wiele miesięcy, a nawet kilka lat, wydaje się jednak, że o ile szanse na zwrot wysp Czagos Mauritiusowi są realne, o tyle dużo mniej prawdopodobny jest powrót na te tereny przesiedlonej ludności. Główną przeszkodą ku temu jest strategiczne znaczenie wyspy Diego Garcia, które obecnie wzrasta jeszcze bardziej w związku z chińską i indyjską aktywnością na Oceanie Indyjskim (m.in. budowa indyjskiej bazy wojskowej na należącej do Mauritiusu wyspie Agaléga). Można spodziewać się, że Wielka Brytania zamierza zachować „niezatapialny lotniskowiec” przynajmniej do roku 2036 (koniec umowy dzierżawy). Nie jest jednak wykluczone, że w wyniku negocjacji pozostałe składowe archipelagu wrócą do Mauritiusu wcześniej. Aby przełamać opór Amerykanów lub pozyskać ich przychylność władze w Port Louis zaproponowały Stanom Zjednoczonym wydzierżawienie wyspy Diego Garcia na kolejne nawet 99 lat. Perspektywy ponownego zasiedlenia nie są optymistyczne, dlatego że nawet jeśli rozmowy brytyjsko-maurytyjskie zakończyłyby się sukcesem, nie oznaczałoby to likwidacji bazy wojskowej, a co za tym idzie – powrotów przymusowo przesiedlonych mieszkańców na największą wyspę archipelagu. Władze Mauritiusu stoją przed niezwykle trudną decyzją – czy w imię odzyskania bezprawnie zabranego terytorium mogą zrezygnować z ponownego zasiedlenia Czagos, czyli de facto prawdziwego zadośćuczynienia krzywd ludziom bezprawnie pozbawionym domu?
Post-kolonialne prawo międzynarodowe?
Oceny dotyczące prawa międzynarodowego i stosowania jego norm choćby w analizowanej sprawie wysp Czagos mogą być bardzo różne. Z pewnością nie można jednoznacznie stwierdzić, żeby prawo międzynarodowe chroniło silniejszych. Gdyby tak rzeczywiście było, to MTS wydając opinię doradczą w sprawie archipelagu nie miałby na czym oprzeć swojego wywodu dotyczącego kształtowania się prawa do samostanowienia. Wydaje się jednak, że właściwe pytanie nie dotyczy samego prawa, lecz raczej jego stosowania (również w aspekcie ściśle ludzkim – kto konkretnie podejmuje daną decyzję). MTS stwierdził jednoznacznie, że Wielka Brytania nie działała zgodnie z prawem, co więcej, obecny stan administrowania przez nią Brytyjskim Terytorium Oceanu Indyjskiego jest bezprawne. Można zatem zaryzykować stwierdzenie, że normy prawa międzynarodowego mogą chronić „słabsze” podmioty prawa międzynarodowego pod warunkiem, że zostaną zastosowane w „odpowiedni” sposób. To „odpowiednie” zastosowanie uzależnione jest natomiast od wielu czynników, takich jak: sytuacja międzynarodowa i geopolityczne interesy mocarstw, ale i równie dobrze prywatne poglądy sędziów trybunałów międzynarodowych, podlegających różnym naciskom politycznym.. Prawo międzynarodowe w znacznie większym stopniu niż krajowe porządki prawne zależy od politycznej „gry” na arenie międzynarodowej, a także od pozycji (również potęgi militarnej) danego państwa.
Na koniec rozważań warto nadmienić, że jedną z fundamentalnych cech systemu prawa międzynarodowego jest to, że nie istnieje organ międzynarodowy, który byłby władny egzekwować przestrzeganie norm prawa czy też wyroków międzynarodowych trybunałów. W gruncie rzeczy to od woli państw zależy sposób nie tylko tworzenia, ale również stosowania prawa międzynarodowego. Wybitny znawca materii prawnomiędzynarodowej, prof. Ireneusz C. Kamiński, dzieli prawo międzynarodowe na to „w książkach” i „w działaniu”, i – jak wydaje się – jest to podział jak najbardziej słuszny. W praktyce nie ma bowiem mechanizmu, który mógłby skutecznie wyegzekwować od supermocarstwa takiego jak USA czy Chińska Republika Ludowa wykonanie wyroku sądu międzynarodowego czy zobowiązania traktatowego. Stosowaniu norm prawa międzynarodowego sprzyja spokojna i pokojowa sytuacja geopolityczna, z którą z pewnością nie mamy obecnie do czynienia, a perspektywy zakończenia w najbliższym czasie takich konfliktów, jak wojna rosyjsko-ukraińska czy wojna Izraela z Hamasem nie są przesadnie obiecujące. Pomimo tych okoliczności wydaje się jednak, że postępujący rozwój prawa międzynarodowego, a także zmiany polityczne i społeczne, jakie zaszły w ciągu kilku ostatnich dekad na świecie, a zwłaszcza w państwach świata zachodniego sprzyjają stosowaniu prawa międzynarodowego na korzyść „słabszych” państw, a przynajmniej nie na korzyść obecnych lub dawnych mocarstw, na co dowodem może być historia sporu o wyspy Czagos.
Bartosz Samulski – student prawa dziennego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego
Podczas przygotowania pracy korzystano m.in. z następujących źródeł:
- Kleczkowska A., Identyfikacja Międzynarodowego prawa zwyczajowego w opinii doradczej Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie archipelagu Czagos, „Zeszyty Prawnicze” 2020, vol. 20, nr 3, s. 7-33
- Mazzini M., Okruszki Imperium, „Tygodnik Przegląd”, 10 maja 2021 r., https://www.tygodnikprzeglad.pl/okruszki-imperium/.
- O książce Philippe’a Sandsa „Ostatnia kolonia. Jednostka przeciw imperium” rozmawiają: Tomasz Lachowski i Ireneusz C. Kamiński, podcast Wydawnictwa Uniwersytetu Jagiellońskiego, 5 grudnia 2023 r., https://www.youtube.com/watch?v=Y2YYHdealBI&t=1076s.
- Joomratty Q., Maritime dispute between Mauritius vs Maldives, Istanbul Center for International Law, 16 maja 2023 r., https://icil.org.tr/maritime-dispute-between-mauritius-vs-maldives/.
