„Republika Katalonii” – zdaniem ponad 2 milionów Katalończyków, którzy 1 października 2017 r. uczestniczyli w referendum niepodległościowym, właśnie takie słowa powinny znaleźć się na ich paszportach. Marzenia te nie mają jednak szans na realizację, dopóki Katalonia pozostanie częścią Hiszpanii. Coraz gorętsza dyskusja nad niepodległością najbogatszego regionu Hiszpanii generuje wokół siebie coraz więcej pytań. Jednym z nich jest pytanie o legalność samego referendum i konsekwencje prawne zeń wypływające. 27 października kataloński parlament przyjął rezolucję o ogłoszeniu niepodległości od Hiszpanii – spowodowało to uruchomienie art. 155 hiszpańskiej konstytucji przez Senat w Madrycie, co może skutkować nawet odebraniem autonomii Katalonii.
Autor: Mateusz Osiecki
Katalonia od kilku dekad utrzymuje status wspólnoty autonomicznej, w ramach której funkcjonuje system generalitat. Oznacza to, że choć formalnie region ten jest integralną częścią królestwa i podlega jego jurysdykcji, to jednak zachowuje daleko idącą swobodę w zakresie samorządu, ustawodawstwa, a także kultury czy ochrony środowiska. Swoboda ta jest zresztą zapewniona przez Konstytucję Hiszpanii z 1978 r. w jej art. 148. W zakresie władzy centralnej w Madrycie nadal pozostaje jednak wiele spraw kluczowych dla funkcjonowania państwa, m.in. organizacja wymiaru sprawiedliwości, polityka militarna czy stosunki międzynarodowe (choć i w tej ostatniej kwestii Katalonia cieszy się pewną swobodą, utrzymując swoje stałe przedstawicielstwa przy rządzie Francji czy Unii Europejskiej).
W ostatnich latach można było zaobserwować nasilające się dążenia do uzyskania przez Katalonię niepodległości, czego wyrazem jest chociażby przyjęcie w listopadzie 2015 r. przez tamtejszy Parlament Deklaracji inicjacji procesu niepodległościowego, w myśl której niezwłocznie powinien rozpocząć się proces zmierzający do uniezależnienia się wspólnoty autonomicznej od Hiszpanii. Akt ten został jednak jednogłośnie uznany przez hiszpański Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją. Pomimo tego, w październiku kolejnego roku Parlament Katalonii przyjął uchwałę o zorganizowaniu referendum jesienią roku 2017. Jak pamiętamy, odbyło się ono 1 października, a udział wzięło w nim oficjalnie 2 miliony 265 tysięcy obywateli uprawnionych do głosowania, z czego 90% zagłosowało na „tak” dla niepodległości. Frekwencja wyniosła 42%. Wynik nie wzruszył rządu hiszpańskiego, który nie zgodził się przyznanie Katalończykom samodzielności, powołując się wciąż na niezgodność takiego manewru z Konstytucją. Zwieńczeniem ostatnim wydarzeń było przyjęcie rezolucji o ogłoszeniu niepodległości przez regionalny parlament Katalonii 27 października 2017 r.
A jak wygląda ta kwestia w świetle prawa międzynarodowego? Przypadek wspólnoty autonomicznej Katalonii to klasyczna próba secesji, tj. procesu utworzenia nowego państwa poprzez oderwanie części terytorium istniejącego państwa tak, że państwo-poprzednik nadal istnieje, a na odłączonym terytorium tworzy się nowe niepodległe państwo. Choć historia dostarcza wielu przykładów udanej secesji, to jednak nie jest to praktyka powszechnie akceptowana przez społeczność międzynarodową, albowiem godzi w ochronę integralności terytorialnej państwa. Zwolennicy ruchów secesjonistycznych często powołują się na samostanowienie (self-determination), czyli prawo narodów do utworzenia suwerennego i niezależnego państwa o wybranym przez siebie ustroju i systemie gospodarczym. Prawo to jest zresztą chronione przez Kartę Narodów Zjednoczonych (w art. 1 (2) i art. 55) i szereg innych aktów prawa międzynarodowego. Tym niemniej nie należy tego prawa interpretować szeroko. Gdy mowa o samostanowieniu, społeczność międzynarodowa ma na myśli przede wszystkim narody zamieszkujące kolonie i terytoria zależne od metropolii, które nie sformowały w pełni suwerennego państwa. Co więcej, ONZ kilkukrotnie odnosiło się do samostanowienia w kontekście secesji, m. in. w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego 2625 (XXV) z 1970 r., w którym ustanowiło, że prawo narodów do równouprawnienia i samostanowienia nie może być interpretowane jako upoważniające i zachęcające do jakiejkolwiek działalności, która by rozbijała lub naruszała, w całości lub w części, integralność terytorialną lub jedność suwerennych lub niepodległych państw.
Doktryna prawa zaś uznaje legalność próby secesji, gdy spełnione są następujące warunki:
- grupa usiłująca się oderwać jest „narodem” (etnicznie odrębna);
- państwo, od którego chce się oderwać narusza w sposób poważny ich prawa człowieka;
- ani w prawie wewnętrznym, ani międzynarodowym nie istnieją żadne efektywne środki, które mogłoby ochronić jej podmiotowość.
Czy Katalonia powyższe warunki spełnia? W kwestii pierwszego z nich, tj. uznania Katalończyków za naród, odpowiedź może być pozytywna. Otóż według obecnie obowiązującego statutu autonomicznego Katalonii z 2006 r., Katalończycy nazywani są „narodem”, a nie jak wcześniej jedynie „narodowością” w obrębie narodu hiszpańskiego. Sformułowanie to daje silną podstawę dla Katalończyków w staraniach o własne państwo. Gdy chodzi o punkt drugi wspomnianej wcześniej wyliczanki przesłanek udanej secesji, to trudno jest obronić tezę, że rząd hiszpański nie respektuje praw przysługujących ludności wspólnoty autonomicznej. Dotychczasowe spory na linii Barcelona-Madryt rozwiązywane były co do zasady w drodze pokojowej, bez naruszania praw człowieka. Co do ostatniego punktu, czyli wyczerpania efektywnych środków, to można obronić Katalonię chociażby z tego względu, że niejednokrotnie w rozmowach z Madrytem padały propozycje, aby referendum niepodległościowe zorganizować na terytorium całej Hiszpanii i wysłuchać tym samym głosów ogółu obywateli. Pomysł ten nie spotkał się z aprobatą rządu i stąd inicjatywa zorganizowania plebiscytu jedynie na terytorium wspólnoty. Z drugiej strony, sprawą Katalonii nie interesowała się zbytnio społeczność międzynarodowa. Głosy z zewnątrz pojawiły się dopiero po feralnym dniu referendum i w większości sprowadzały się do tego, że „zaistniały spór jest wewnętrzną sprawą Hiszpanii”, przez co nie wymaga ingerencji podmiotów trzecich. Takie stanowisko wyraziły m. in. ONZ i Unia Europejska. Organizacje wezwały jednak przy tym strony do podjęcia dialogu i nieuciekania się do rozwiązań siłowych.
Brak spełnienia wszystkich wspomnianych przesłanek przesądza o braku legalności w świetle prawa międzynarodowego, a ponadto stoi ono w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym Hiszpanii i w związku z tym nie może być uznane za legalne. Oczywiście fakt ten nie usprawiedliwia działań, których dopuścił się rząd wobec obywateli Katalonii w dniu samego plebiscytu. Siły policyjne oraz Guardia Civil (formacji paramilitarnych) na polecenie premiera Rajoya zablokowały część lokali wyborczych oraz użyły broni wobec tłumu udającego się na głosowanie. W efekcie operacji ponad 800 osób trafiło do szpitala z ciężkimi obrażeniami. Incydent ten został potępiony przez przedstawicieli organizacji międzynarodowych i światowych mediów.
I co dalej z Katalonią? Niezwykle trudno odpowiedzieć dzisiaj na to pytanie, gdyż 10 dni po referendum premier najbogatszego regionu Hiszpanii, Carles Puidgemont oświadczył, że decyzja o ogłoszeniu niepodległości zostaje odroczona o kilka tygodni, a póki nie zostanie podjęta, to obie strony muszą zasiąść do wspólnych rokowań i prowadzić mediacje. Ich wynik może mieć kluczowy wpływ na moment uzyskania przez Katalonię niezależności, jednak pewne kwestie są już z góry przesądzone.
Przede wszystkim, wielu Katalończyków interesuje ich położenie względem UE, gdyby doszło do oderwania się od królestwa. Odpowiedź wypływa z art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej i jest następująca: jeśli Katalonia zostanie niezależnym państwem, to wówczas, aby stać się członkiem wspólnoty, będzie musiała złożyć stosowny wniosek w Radzie Unii Europejskiej. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek automatycznym członkostwie. Podobnie sprawa będzie miała się z członkostwem w ONZ, NATO i innych organizacjach międzynarodowych. Oprócz tego, sytuacja Katalonii na arenie międzynarodowej będzie mocno uzależniona od tego, ile i które państwa zdecydują się na jej uznanie. Co prawda, samo uznanie nie warunkuje tego, czy dany twór może być państwem per se, to jednak ma kapitalne znaczenie dla jego funkcjonowania w społeczności międzynarodowej. Gdy bowiem dochodzi do aktu uznania, towarzyszy też temu najczęściej nawiązanie stosunków dyplomatycznych, a państwo uznające nie może już kwestionować podmiotowości i legalnego istnienia państwa uznawanego.
To, czy Hiszpania zdecydowałaby się uznać Katalonię jest trudne do przewidzenia – historycznie bowiem podobne problemy rozstrzygały się różnorako. Z jednej strony, gdy Erytrea oderwała się od Etiopii, ta ostatnia relatywnie szybko uznała nowy podmiot, choć do secesji doszło w sytuacji poważnego konfliktu i działań zbrojnych. Podobnie stało się z Sudanem Południowym, który zyskał uznanie Sudanu po dokonaniu separacji. Z drugiej strony, relatywnie niedawno powstałe Kosowo do tej pory nie zostało uznane przez Serbię. Podobnie, Ukraina nigdy nie zaaprobowała secesji Krymu, który następnie zaanektowała Rosja – co jest zresztą w pełni zrozumiałe, mając na względzie fakt, że do oderwania się Półwyspu Krymskiego od państwa ukraińskiego doszło w wyniku agresji Kremla na Ukrainę i złamaniu norm ius cogens przez Moskwę.
Referendum niepodległościowe Katalonii – a także ogłoszenie niepodległości przez parlament Katalonii – to efekty wieloletnich starań o uzyskiwanie coraz szerszej autonomii, niechęć ze strony jej obywateli do Korony hiszpańskiej oraz zaniedbanie jej interesów ekonomicznych przez rząd w Madrycie (choć Katalonia ma 19% udziału w hiszpańskim PKB, to jednak otrzymuje z budżetu o wiele mniej), a ponadto, choć jego przebieg został zakłócony przez władzę centralną, stało się sygnałem dla innych regionów dążących do autonomii, że ich starania mogą przynieść wymierne efekty. Choć bowiem plebiscyt był w myśl zarówno prawa wewnętrznego, jak i międzynarodowego nielegalny, a secesja per se nie jest generalnie aprobowana przez społeczność międzynarodową, to jednak sam fakt, że rząd Katalonii podjął się jego zorganizowania, a obecnie zamierza przeprowadzić negocjacje z Madrytem znacząco wpływa na przyszłość wspólnoty autonomicznej, a pewnie także i całej Europy.
Mateusz Osiecki – doktorant w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki
