Jeśli skupimy się na naruszeniu wewnętrznych procedur przeprowadzania referendów zgodnie z ukraińskim ustawodawstwem, we wrześniu 2022 r. naruszono wszelkie normy prawne zgodne z konstytucją Ukrainy, wiele osób na szczeblu lokalnym nie mogło głosować a priori ze względu na posiadanie rosyjskiego obywatelstwa.
Autor: prof. Ołha Butkewycz
Warto zatrzymać się na międzynarodowej kwalifikacji prawnej tzw. referendów na terytoriach okupowanych. Po pierwsze, Konwencja Genewska (IV) o ochronie osób cywilnych podczas wojny wyraźnie wyjaśnia reżim prawny okupacji. Według niego władza okupacyjna nie ma prawa podejmować żadnych działań zmieniających status ludności na okupowanych terytoriach. Nie ma prawa zmieniać nawet programu nauczania w szkołach i na uczelniach, co Rosjanie aktywnie robili na okupowanych terytoriach Ukrainy. To sprawia, że absolutnie niemożliwe jest przeprowadzenie referendów na takich terytoriach zgodnie ze standardami międzynarodowego prawa humanitarnego.
Po drugie i to jest najważniejsze. Nie możemy mówić o referendach. W końcu referendum to ogólnokrajowy sondaż z uzasadnionymi wynikami orientacyjnymi. Jest to instytucja prawa konstytucyjnego każdego kraju. Mówimy o plebiscytach. Plebiscyt ze swej natury dotyczy kwestii jurysdykcji terytorialnej. Prawo międzynarodowe ściśle i bezpośrednio określa standardy i procedury przeprowadzania plebiscytów. Trzeba się nad nimi rozwodzić, ponieważ w quasi-działalności dotyczącej tzw. „referendów” Federacja Rosyjska odrzuciła możliwość odniesienia się do nich jako podstawy do ustalenia statusu terytoriów. Nawet jeśli istniało silne pragnienie miejscowej ludności, aby zmienić swoją jurysdykcję i stać się częścią Rosji (choć tego pragnienia nie widzimy), to można było to rozstrzygnąć jedynie w ramach plebiscytu, a nie referendum. Międzynarodowe wymagania dotyczące przeprowadzania plebiscytów są bardzo złożone, a dla niektórych krajów wręcz niemożliwe. Przypomnijmy sobie referendum w sprawie niepodległości Szkocji, które odbyło się w 2014 r., ale zostało ogłoszone w 2010 r., co znaczy przygotowanie do spełnienia wszystkich międzynarodowych wymogów plebiscytu zajęło cztery lata.
Po raz pierwszy wymogi plebiscytów o charakterze terytorialnym zostały wyraźnie sformułowane w dokumentach międzynarodowych Ligi Narodów i Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej i dotyczyły w szczególności plebiscytów w Szlezwiku-Holsztynie, Saarze itp. Następnie wymagania te zostały potwierdzone w rezolucjach Zgromadzenia Ogólnego ONZ i decyzjach Rady Bezpieczeństwa ONZ, a na poziomie europejskim – w konkluzjach Komisji Weneckiej, w szczególności w sprawie referendum w Czarnogórze i pseudoreferendum na Krymie.
W sumie do dziesięciu kluczowych wymogów plebiscytów, a dokładnie dziewięciu, zostało wyróżnionych jako legalny mechanizm międzynarodowy. Skupmy się na najważniejszych. W doktrynie prawa międzynarodowego nazywa się to 3D, czyli deokupacją, demilitaryzacją i demokratyzacją. Terytorium, na którym planowane jest takie badanie, musi zostać deokupowane. Na takim terytorium mogą być obecne jedynie organy samorządu krajowego i lokalnego. Wszystkie formacje zbrojne muszą zostać wycofane przed plebiscytem. Mogą na nim pozostać tylko organy ścigania, policja, w szczególności te, które zapewniają bezpieczeństwo plebiscytu. Powinno to być terytorium wolne politycznie, gdzie rząd nie ingeruje, istnieje system wielopartyjny – wszystko to powinno zapewniać swobodne wyrażanie woli podczas głosowania. Oznacza to, że wymagania są precyzyjne.
Jest więc jasne, że wnioski społeczności międzynarodowej dotyczące pseudoreferendów będą takie same, jak w przypadku pseudoreferendum na Krymie w 2014 roku. Zostało to wyraźnie potwierdzone przez Komisję Wenecką, rezolucję Zgromadzenia Ogólnego ONZ o integralności terytorialnej Ukrainy itp. Pojawia się pytanie o potrzebę stworzenia specjalnego dokumentu międzynarodowego, konwencji, która uczyni z nich działanie bezprawne ab initio. Dlatego dziś możemy mówić tylko o interpretacjach zgodnych z aktualnymi dokumentami międzynarodowymi, jednak przyjęty dokument z wyraźnie zadeklarowanymi konsekwencjami dla sprawcy zapobiegłby chęci uczynienia tego przez agresywne państwa w przyszłości. Powinny zdawać sobie sprawę z daremności takich działań. A Ukraina może zainicjować przyjęcie takiego dokumentu. W pełni popieram ściganie osób zaangażowanych w organizację pseudoreferendów, w tym przedstawicieli rosyjskiego centrum wyborczego i innych uczestników. Nie tylko musi zostać zwołany trybunał w sprawie rosyjskiej agresji, ale wiele innych trybunałów i sądów musi rozpatrzyć wszystkie te zbrodnicze działania na terytorium Ukrainy.
Tekst wystąpienia Ołhi Butkewycz, prezesa Ukraińskiego Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego, doktor habilitowanej nauk prawnych, profesor nadzwyczajnej KNU im. T. Szewczenki, w ramach międzynarodowej konferencji „Referendum Kremla w sprawie terytoriów okupowanych Ukrainy: wymiary prawnomiędzynarodowe, polityczne i w zakresie bezpieczeństwa”, 28/09/2022, Ukraina.
