Siedemdziesiąt pięć lat temu w Genewie podpisano Konwencję dotyczącą statusu uchodźców, która – wraz z Protokołem Nowojorskim podpisanym w 1967 roku – stanowi fundament współczesnego systemu ochrony uchodźców, stanowiący część szerszego systemu ochrony praw człowieka. Choć idea udzielania schronienia osobom prześladowanym towarzyszy ludzkości od starożytności, dopiero dramatyczne doświadczenia pierwszej połowy XX wieku zmobilizowały społeczność międzynarodową do skodyfikowania na poziomie międzynarodowym tejże ochrony. Dziś, w obliczu narastających nastrojów antyimigracyjnych, obniżania standardów ochrony uchodźców przez państwa – w tym te, które dotychczas uchodziły za liderów w zapewnianiu ochrony międzynarodowej – oraz całkowitej stagnacji wokół jakiejkolwiek debaty o reformie systemu opartego na Konwencji, warto pochylić się nad jej rzeczywistą rolą w zapewnieniu ochrony najbardziej potrzebującym.
Konwencja inna niż wszystkie
Konwencja genewska zajmuje wyjątkowe miejsce wśród traktatów dotyczących praw człowieka. Większość z nich reguluje bowiem relację pomiędzy państwem a jego własnymi obywatelami lub osobami będącymi w jego jurysdykcji, nakładając na państwo obowiązek poszanowania ich praw i wolności. Konwencja działa w zupełnie inny sposób. Jej mechanizm uruchamia się dopiero wtedy, gdy państwo nie jest w stanie lub nie chce zapewnić ochrony swoim obywatelom, a w skrajnych przypadkach samo staje się sprawcą ich prześladowań. Obowiązek zapewnienia im ochrony przejmują zatem inne państwa będące stronami Konwencji. Po drugie, zobowiązania stron nie ograniczają się do udzielenia ochrony poszczególnym osobom, lecz obejmują także obowiązek dzielenia się ciężarem wynikającym z przyjęcia znaczącej liczby obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, co czyni ją jednym z najbardziej solidarnościowych instrumentów prawa międzynarodowego. Jednocześnie zasada ta pozostaje jedną z największych słabości systemu stworzonego przez Konwencję, która nie przewiduje mechanizmów wymuszających rzeczywisty podział odpowiedzialności między państwami. Po trzecie, choć Konwencja i Protokół nie zostały w żadnym stopniu zaprojektowane jako instrumenty kontroli migracji – decyzja o tym, kto może przekroczyć granicę i znaleźć się na terytorium państwa, w dalszym ciągu należy do suwerennych państw – to jednak wskazują one kategorię osób, wobec których należy uczynić wyjątek, o ile spełniają określone przesłanki. Państwa strony nie mają obowiązku przyznania ochrony każdej osobie ubiegającej się o azyl, są jednak zobowiązane do rzetelnego rozpatrzenia wniosku oraz udzielenia ochrony osobie spełniającej przesłanki wynikające z Konwencji.
Czy społeczność międzynarodowa potrzebuje nowego instrumentu ochrony uchodźców?
- Konwencyjna definicja uchodźcy
Kluczowym elementem dyskusji nad rolą i znaczeniem Konwencji pozostaje definicja uchodźcy. Zgodnie z art. 1A(2) Konwencji z 1951 roku określenie „uchodźca” stosuje się do każdej osoby, która „w rezultacie zdarzeń, jakie nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1951 roku, oraz na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu poglądów politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, oraz nie może lub nie chce z powodu tych obaw skorzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń poza państwem swojego stałego zamieszkania, nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”. Ograniczenie czasowe zniósł Protokół nowojorski, gdy szybko okazało się, że problem uchodźstwa nie zakończył się wraz z II wojną światową.
Uchodźcę konwencyjnego identyfikuje się zatem na podstawie czterech elementów: (1) znajduje się poza terytorium państwa pochodzenia (tzw. alienage, oznaczające, że ochrona konwencyjna przysługuje wyłącznie osobom znajdującym się poza państwem pochodzenia, a nie osobom wewnętrznie przesiedlonym); (2) jest niezdolny lub niechętny, by skorzystać z ochrony tego państwa lub do niego wrócić; (3) niemożność lub niechęć do powrotu wynika z uzasadnionej obawy przed prześladowaniem; (4) powodem tej obawy jest rasa, religia, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub poglądy polityczne. Zgodnie z tą definicją bezpaństwowcy również mogą być kwalifikowani jako uchodźcy, jeśli „państwo pochodzenia” rozumie się jako poprzednie państwo stałego zamieszkania.
- Kogo Konwencja nie chroni?
Pomimo swej doniosłości, Konwencja nie jest dokumentem pozbawionym wad. Przeciwnie – przez siedemdziesiąt pięć lat obowiązywania wskazywano liczne obszary wymagające uzupełnienia lub doprecyzowania. Konwencja nie reguluje procedur rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową ani (o czym wspomniano powyżej) zasad rozdziału odpowiedzialności między państwami. Nie zawiera przepisów dotyczących ochrony subsydiarnej, nie odnosi się również do prawa do łączenia rodzin ani do osób uciekających przed skutkami przemocy o charakterze powszechnym (indiscriminate effects of generalized violence); posiada luki dotyczące tzw. uchodźców sur place, u których potrzeba ochrony powstała już po opuszczeniu państwa pochodzenia; wreszcie w tekście Konwencji nie znajdziemy odwołania do płci, orientacji seksualnej czy tożsamości płciowej wśród wymienionych przesłanek prześladowania. Nie oznacza to jednak, że osoby prześladowane z tych powodów pozostają poza zakresem ochrony, gdyż współczesna wykładnia przesłanki „przynależności do określonej grupy społecznej” pozwala objąć ochroną również osoby prześladowane z powyższych powodów.
- Konwencja jako „żywy instrument” czy powojenny relikt?
Konwencja genewska jest interpretowana jako tzw. żywy instrument (living instrument). Oznacza to, że jej postanowienia należy odczytywać nie tylko zgodnie z ich pierwotnym brzmieniem, lecz także w świetle rozwoju prawa międzynarodowego oraz zmieniających się realiów społecznych. Przykładem takiej ewolucyjnej wykładni jest przywołane powyżej uwzględnienie wśród kryteriów definicyjnych przynależności do określonej grupy społecznej. Dzięki temu możliwe stało się objęcie ochroną wielu kategorii osób, których sytuacji twórcy Konwencji nie byli w stanie przewidzieć siedemdziesiąt pięć lat temu. Takie odczytywanie Konwencji pozostaje zgodne z zasadami interpretacji traktatów zawartymi w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, zgodnie z którą postanowienia umowy międzynarodowej należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem jej postanowień, w ich kontekście oraz w świetle przedmiotu i celu traktatu.
Co dalej?
Od lat pojawiają się postulaty zastąpienia Konwencji nowym instrumentem odpowiadającym współczesnym wyzwaniom, nie tylko tym wskazanym powyżej, lecz także takim jak zmiany klimatu, migracje środowiskowe czy masowe przemieszczenia ludności wywołane konfliktami wewnętrznymi. Trudno jednak wyobrazić sobie, aby w obecnej atmosferze politycznej społeczność międzynarodowa była w stanie wynegocjować dokument zapewniający wyższy poziom ochrony niż ten obowiązujący od 1951 roku. W siedemdziesiąt pięć lat od podpisania Konwencji, która wyrosła z idei wyrażonej w art. 14 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, warto przypomnieć jej znaczenie dla współczesnego systemu ochrony uchodźców. To właśnie ona umożliwiła udzielenie ochrony milionom ludzi i pozostaje jednym z najważniejszych osiągnięć międzynarodowego prawa uchodźczego oraz systemu ochrony praw człowieka.
Kryzys przeżywa nie Konwencja, lecz gotowość państw do realizowania przyjętych zobowiązań. Rocznica jest zatem dobrą okazją nie tyle do dyskusji nad zastąpieniem Konwencji, ile do przypomnienia, dlaczego w ogóle powstała. Historia pokazuje, że masowe prześladowania, wojny i przymusowe przesiedlenia nie należą wyłącznie do przeszłości. Współczesne konflikty – od Ukrainy po Sudan – dowodzą, że potrzeba zapewnienia ochrony osobom uciekającym przed prześladowaniami pozostaje równie aktualna jak siedemdziesiąt pięć lat temu. Zamiast zastanawiać się nad demontażem jednego z filarów międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka, warto skoncentrować się na tym, jak skuteczniej realizować jego założenia i wzmocnić odpowiedzialność państw za ich przestrzeganie.
Sylwia Katarzyna Mazur – doktor nauk prawnych, absolwentka prawa oraz dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Badaczka w Centrum Badań nad Przyszłością Prawa na Universidade Católica Portugues. Stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej.