Jeszcze przed rozpocząciem drugiej kadencji Donald Trump kwestionował przynależność Grenlandii do Danii, wywołujące fale komentarzy politycznych i medialnych. I choć początkowo wypowiedzi te traktowano jako element politycznej prowokacji, to z czasem zaczęły one wpisywać się w szerszą narrację opartą na logice siły, presji ekonomicznej oraz redefinicji zobowiązań sojuszniczych. Po zatrzymaniu prezydenta Wenezueli Nicolása Maduro, autonomiczne terytorium zależne od Danii zaczęto przedstawiać jako kolejny obiekt geopolitycznego/geoekonomicznego zainteresowania Stanów Zjednoczonych. Choć punktem wyjścia tej debaty pozostaje status prawny Grenlandii, znacznie istotniejsze staje się pytanie o ramy prawne, które miałyby zastosowanie w scenariuszu potencjalnej aneksji, nawet jeśli dziś wydaje się on mało prawdopodobny.
Wyspa inna niż wszystkie
Historia ustanawiania zwierzchnictwa nad Grenlandią odbiega od klasycznych modeli znanych prawu międzynarodowemu, takich jak np. zajęcie terra nullius, cesja czy przyrost (proces powiększania się terytorium na skutek działania sił przyrody). Ekstremalne warunki klimatyczne przez długi czas uniemożliwiały zarówno trwałe osadnictwo, jak i sprawowanie efektywnej administracji. Na przełomie XIX i XX wieku społeczność międzynarodowa zaakceptowała obniżone wymagania wobec państw roszczących sobie prawa do terytoriów odległych i słabo zaludnionych. Tendencję tę potwierdziły zarówno orzeczenia arbitrażowe (Island of Palmas) jak i sądowe (Legal Status of Eastern Greenland). W tym drugim przypadku, Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej odrzucił roszczenia Norwegii wskazując nie tylko na ich słabość, lecz także na milczącą akceptację społeczności międzynarodowej dla duńskiej zwierzchności nad Grenlandią.
W 1953 roku Grenlandia przestała być kolonią, stając się integralną częścią Królestwa Danii. Kolejne reformy – home rule w 1979 roku oraz Ustawa o Samorządzie z 2009 roku – znacząco rozszerzyły zakres autonomii wyspy, w tym kontrolę nad zasobami naturalnymi. Choć polityka zagraniczna i bezpieczeństwo pozostały w gestii Kopenhagi, władze Grenlandii uzyskały realną podmiotowość w sprawach międzynarodowych związanych z ich kompetencjami wewnętrznymi.
Stany Zjednoczone i Grenlandia
Przez lata Stany Zjednoczone konsekwentnie uznawały duńską suwerenność nad wyspą, a amerykańska deklaracja z 1916 r. o nieprzeciwstawianiu się rozszerzaniu interesów politycznych i gospodarczych Danii na całą Grenlandię została nawet przywołane we wspomnianym wyroku Stałego Trybunału. W traktacie z 1917 roku dotyczącym sprzedaży Duńskich Indii Zachodnich (obecnie Wyspy Dziewicze), Stany Zjednoczone wyraźnie oświadczyły, że nie będą się sprzeciwiać rozszerzaniu duńskich interesów politycznych i gospodarczych na całą Grenlandię. Stanowisko to zostało powtórzone w Porozumieniu obronnym z 1941 roku, Umowie z 1951 roku oraz oraz jej nowelizacji z 2004 roku, Stany Zjednoczone nie zakwestionowały także uprawnień Danii, ani nie sprzeciwiły się rozpatrzeniu dokumentów, która Dania złożyła do Komisji ds. Granic Szelfu Kontynentalnego. W świetle prawa międzynarodowego taka konsekwencja rodzi istotne skutki prawne. Zasada estoppel istotnie ogranicza możliwość nagłego odwrócenia stanowiska przez państwo, zwłaszcza gdy inne podmioty polegały na jego wcześniejszych deklaracjach. Oznacza to, że próba podważenia przez USA statusu Grenlandii byłaby nie tylko politycznie kontrowersyjna, ale również prawnie wątpliwa.
Ku niepodległości (?)
Choć obecny status Grenlandii w ramach Królestwa Danii ma solidne oparcie w prawie międzynarodowym, to prowokacyjne wypowiedzi amerykańskiego prezydenta Donalda Trumpa ożywiły dyskusje mieszkańców na temat prawa do samostanowienia i ewentualnej niepodległości. Zgodnie z Zasadą VI Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego nr 1541 (XV), terytoria niesamodzielne mogą wybrać jedną z trzech form realizacji samostanowienia: niepodległość, zjednoczenie z innym państwem lub stowarzyszenie. Jednak rezolucja ta nie ma zastosowania do Grenlandii, która została skreślona z listy terytoriów niesamodzielnych na mocy rezolucji ZO ONZ nr 854 (IX) po przyznaniu jej pełnego statusu konstytucyjnego w ramach Królestwa Danii. Choć nie oznacza to pełnej niezależności państwowej, model ten wpisuje się w koncepcję wewnętrznego samostanowienia. Zmiana statusu Grenlandii może nastąpić wyłącznie zgodnie z przepisami prawa wewnętrznego, pod warunkiem że nie dochodzi do naruszenia fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego, w tym zakazu użycia siły i prawa narodów do samostanowienia.
Ustawa o Samorządzie Grenlandii z 2009 roku przewiduje możliwość uzyskania niepodległości w drodze demokratycznej procedury, która musi zostać zainicjowana decyzją mieszkańców Grenlandii. Porozumienie regulujące proces uzyskania suwerenności wymaga zatwierdzenia w referendum oraz akceptacji przez parlamenty Grenlandii i Danii. Model ten wyklucza jednostronne ogłoszenie niepodległości oraz zapewnia mechanizmy ochronne dla obu stron. Co więcej, jakiekolwiek przyszłe porozumienie niepodległościowe mogłoby wprost wykluczyć możliwość połączenia Grenlandii ze Stanymi Zjednoczonymi (lub jakimkolwiek innym państwem), zabezpieczając interesy Królestwa Danii. Wspomniana zasada samostanowienia wyklucza także możliwość „przekazania” Grenlandii bez zgody jej mieszkańców. Historyczne analogie, przede wszystkim dotyczące zakupu Alaski, nie mają dziś żadnego znaczenia normatywnego.
Ku Europie (?)
Niezależnie od tego, czy mieszkańcy Grenlandii zdecydują się utrzymać obecny status terytorium samorządnego, czy też obrać drogę ku niepodległości, zauważalna jest ewolucja ich stosunku do Unii Europejskiej. Grenlandia opuściła Wspólnoty Europejskie w 1985 roku, choć formalnie nie była państwem członkowskim, lecz częścią Danii, która przystąpiła do Wspólnot w 1973 roku. Obecnie, jako stowarzyszone terytorium zamorskie (art. 204 TFUE), Grenlandia objęta jest szczególnymi uzgodnieniami, zwłaszcza w zakresie rybołówstwa. Choć mieszkańcy Grenlandii posiadają obywatelstwo Unii Europejskiej na podstawie obywatelstwa duńskiego (art. 21 TFUE), to na potrzeby traktatowe nie zamieszkują terytorium Unii.
Z geopolitycznego znaczenia wyspy zdaje sobie też sprawę Unia Europejska, która w 2021 roku przyjęła nową politykę arktyczną, deklarując pogłębione zaangażowanie w regionie w odpowiedzi na wyzwania geopolityczne, środowiskowe i społeczne. W kontekście obecnej retoryki administracji amerykańskiej siedem państw europejskich (w tym Polska i Wielka Brytania) oświadczyło, że bezpieczeństwo w Arktyce musi być zapewniane poprzez poszanowanie zasad Karty Narodów Zjednoczonych, w tym suwerenności, integralności terytorialnej i nienaruszalności granic, podkreślając, że wyłącznie Dania i Grenlandia są uprawnione do decydowania w sprawach ich dotyczących.
A co, jeśli…
Ewentualna aneksja Grenlandii przez Stany Zjednoczone stanowiłaby rażące naruszenie art. 2 ust. 4 Karty NZ. W przypadku zbrojnego ataku Dania byłaby uprawniona do skorzystania z prawa do samoobrony na podstawie art. 51 Karty, w tym także do samoobrony zbiorowej. Aneksja, niezależnie od tego, czy miałaby charakter de iure (np. akt Kongresu), czy de facto, spełniałaby przesłanki aktu agresji w rozumieniu prawa międzynarodowego. W wymiarze sojuszniczym taki atak miałby również daleko idące konsekwencje dla NATO. Jak wskazała premier Danii Mette Frederiksen, oznaczałby on faktyczny koniec Sojuszu, choć sekretarz generalny NATO pozostaje w tej kwestii znacznie bardziej powściągliwy. Członkowie NATO zobowiązani są do pokojowego rozwiązywania sporów międzynarodowych (art. 1 Traktatu), przy czym twórcy Traktatu nie przewidzieli mechanizmów reagowania na zagrożenia pochodzące od jednego z jego członków.
Co więcej, użycie siły przez jednego z członków Sojuszu wobec innego państwa sprzymierzonego stanowiłoby istotne naruszenie Traktatu Północnoatlantyckiego w rozumieniu art. 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, umożliwiając zawieszenie jego stosowania w relacjach z USA. Zarówno Stany Zjednoczone, jak i Dania są ponadto członkami Rady Arktycznej, co dodatkowo komplikuje potencjalny scenariusz konfliktowy. Z kolei zapowiedzi administracji amerykańskiej nałożenia ceł na produkty z wybranych państw europejskich mogą być postrzegane jako element presji ekonomicznej, przy czym w prawie międzynarodowym próg, przy którym presja ekonomiczna staje się bezprawnym przymusem, pozostaje kwestią sporną.
Prawo Unii Europejskiej nakłada na ten konflikt dodatkową warstwę normatywną. Art. 42 ust. 7 TUE ustanawia obowiązek wzajemnej pomocy i wsparcia, co rodzi pytanie o jego zastosowanie do terytorium Danii pozostającego poza zakresem terytorialnym Unii. Poprzez odwołanie się do państw członkowskich, a nie do instytucji unijnych, przepis ten ustanawia mechanizm bezpośredniego dialogu i wsparcia międzyrządowego, umożliwiając zwrócenie się o pomoc nawet w sytuacjach, w których zagrożenie pochodzi od sojusznika z NATO. Kluczowe pozostaje jednak utrzymanie jedności państw członkowskich UE. Doświadczenia związane z interwencją w Iraku pokazały, iż w scenariuszu konfliktowym mogłoby dojść do pęknięcia tej jedności: część państw członkowskich opowiedziałaby się po stronie solidarności transatlantyckiej, inne akcentowałyby prymat prawa międzynarodowego i autonomii decyzyjnej Unii. Spór wokół Grenlandii jest zatem dobitnym testem skuteczności prawa międzynarodowego względem unilateralizmu i presji siłowej…
Sylwia Katarzyna Mazur – doktor nauk prawnych, absolwentka prawa oraz dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Badaczka w Centrum Badań nad Przyszłością Prawa na Universidade Católica Portugues. Stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej.