Napięcia wokół Tajwanu. Co na to prawo międzynarodowe?

Wizyta Nancy Pelosi na Tajwanie została przyjęta przez ChRL jako prowokacyjną względem polityki „jednych Chin”, a władze Chin kontynentalnych ostrzegły przed możliwością zastosowania środków wojskowych. Jak wygląda status Tajwanu w świetle prawa międzynarodowego? Czy ewentualna chińska inwazja zbrojna winna być oceniania identycznie jak agresja Federacji Rosyjskiej przeciwko Ukrainie 24 lutego 2022 roku? Jak konflikt ukraiński i tajwański mogą się ze sobą łączyć?

Wizyta Nancy Pelosi na Tajwanie / fot. 總統府 – 08.03 總統與美國聯邦眾議院議長裴洛西媒體互動會, CC BY 2.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=121370722

Autor: dr Mateusz Piątkowski

Czym jest agresja?

Najprościej ujmując, agresja to użycie siły zbrojnej przeciwko suwerenności i integralności terytorialnej innego państwa w sposób sprzeczny z Kartą Narodów Zjednoczonych. Agresja jest najpoważniejszym deliktem prawa międzynarodowego, zbrodnią międzynarodową, powodującą odpowiedzialność międzynarodową państwa ją dokonującego oraz możliwą odpowiedzialność karną kierownictwa polityczno-wojskowego. Państwo napadnięte ma prawo do samoobrony indywidualnej oraz kolektywnej, a z rangi „najwyżej obrazy traktatów” społeczność międzynarodowa nie powinna uznawać skutków agresji oraz dążyć do dalszego zaprzestania naruszenia prawa międzynarodowego m.in. poprzez sankcję czy też pomoc wojskową dla ofiary agresji. Agresja winna też uruchomić szczególną aktywność Rady Bezpieczeństwa jako głównego organu odpowiedzialnego za międzynarodowy pokój i bezpieczeństwo (art. 39 KNZ).

O ile trudno o bardziej akademicki przykład agresji niż działania Federacji Rosyjskiej w dniu 24 lutego 2022 roku przeciwko Ukrainie, to w kontekście Tajwanu sytuacja ta jest dużo bardziej złożona.

Być może warto byłoby zacząć od tego co jest pewne i niekwestionowane, to status Tajwanu jako części Chin, pomimo że Traktat pokojowy z San Francisco z 1951 roku był w tej mierze wyjątkowo tajemniczo sformułowany (Japonia w nich zrzekała się suwerenności nad Formozą/Tajwanem, ale bez adresata cesji terytorialnej). Powstało w związku z tym wiele opracowań, które przyjmowały bardzo różne sposoby interpretacji zapisów traktatu, nie mniej wydaje się, że nie ma wątpliwości, że Tajwan to część terytorium Chin, problem tylko… jakich.

Tajwan – w rodzinie państw czy poza nią?

Prawo międzynarodowe charakteryzuje „państwocentryczność”. Niemniej, współcześnie nie ma wątpliwości, że społeczność międzynarodowa sensu largo to dziś nie tylko państwa, ale szereg uczestników obrotu międzynarodowego (nie każdy z nich jest podmiotem prawa międzynarodowego np. osoby fizyczne). Przy tym naturalnie trzeba uznać, że prawo międzynarodowe ma pewne segmenty, które mają zastosowane w stosunkach tylko pomiędzy państwami. By znaleźć się w rodzinie państw (społeczności międzynarodowej sensu stricto), konieczne jest spełnienie tzw. warunków państwowości. Tradycyjnie przyjmuje się trzy kryteria: terytorium, ludność i suwerenna władza. Uznanie państwa nie jest konstytutywną przesłanką państwowości, ma wymiar deklaratywny. Uznanie państwa przez inne państwo jest jego suwerenną decyzją, nie mniej uznanie państwa jest również sygnalizatorem legalności procesu jego powstania. W pewnych warunkach prawo międzynarodowe zakazuje uznania państwa – może to być skutek powstania danego państwa w wyniku procesu niezgodnego z prawem międzynarodowym, np. agresji. Brak uznania wywołuje poważne skutki natury „praktycznej”.

Nie ma wątpliwości, że Tajwan spełnia wszystkie warunki państwowości, aczkolwiek z uwagi na politykę „jednych Chin” jego zdolność do nawiązywania relacji traktatowo-dyplomatycznych oraz członkostwa w rządowych organizacjach międzynarodowych jest bardzo ograniczona. W tych państwach, które uznają ChRL, Tajwan posiada tzw. biura współpracy kulturalno-gospodarczej, będącymi de facto misjami dyplomatycznymi tego państwa, ale nie de iure. Tajwan jako Republika Chińska jest uznawany przez 13 państw na świecie, które nie uznają tym sposobem ChRL. Państwa współpracujące z Tajwanem (formalnie nazywane „chińskim Taipei” – bo tylko na taką nazwę zgadza się ChRL w komunikacji zewnętrznej) traktują Tajwan jako pewien byt będący de facto państwem, w stosunku do którego prowadzona jest różnego rodzaju interakcja międzynarodowa, ale nie o poziomie formalno-oficjalnym. Tajwan w komunikacji zewnętrznej wielokrotnie podkreśla, że posiada morze terytorialne i przestrzeń powietrzną (a działania chińskiej marynarki wojennej i lotnictwa te sfery terytorium Tajwanu narusza), oraz powołuje się na Kartę Narodów Zjednoczonych i art. 2 ust. 4 KNZ zakazujący użycia siły w stosunkach międzypaństwowych. 

To ostatnie słowo wymaga podkreślenia, gdyż jest tak naprawdę sednem problemu. Jeżeli Tajwan nie jest państwem, to czy w związku z tym możemy mówić o morzu terytorialnym/przestrzeni powietrznej czy twierdzić, że w relacjach ChRL–Tajwan obowiązującym reżimem rozwiązywania sporów międzynarodowych jest Karta Narodów Zjednoczonych?

Rozwiązanie tego dylematu nie jest proste i wymaga opowiedzenia się za klasycznym prawem międzynarodowym, czy też uznaniem, że prawo międzynarodowe reguluje także relacje pomiędzy strukturami terytorialnymi innymi niż państwa, uznając złożoność pewnych zjawisk jakie mają w płaszczyźnie międzynarodowej oraz specyficznej sytuacji Tajwanu.

Idąc tokiem myślenia, że pewne segmenty prawa międzynarodowego mogą obowiązywać jedynie w relacjach pomiędzy państwami, wyłączenie Tajwanu spod nawias „państwa” ma poważne konsekwencje. Patrząc z perspektywy „twardego” prawa międzynarodowego, jeżeli nie jest się państwem to nie istnieją takie pojęcia jak „zakaz użycia siły”, „samoobrona”, „agresja” wyłączając spod analizy całe spektrum ius ad bellum, sprowadzając konflikt jedynie do płaszczyzny międzynarodowego prawa humanitarnego. Taki pogląd sprowadza się generalnie do przyjęcia, że ewentualny konflikt miałby charakter wewnętrzny i nie mają do niego zastosowania reguły prawa międzynarodowego „państwowego”, mało tego, ewentualna ingerencja w ten konflikt czynników zewnętrznych byłaby naruszeniem zasady nieinterwencji. 

Istnieją odmienne głosy, wskazując, że Karta Narodów Zjednoczonych i jej zasady obowiązują (więc i chronią – co jest jednak poglądem kontrowersyjnym) także państwa niebędące członkami tej organizacji (art. 2 ust. 6 KNZ i charakter zobowiązania erga omnes). Zwraca się także uwagę na treść Konwencji z Montevideo (dokumentu, który nie wszedł w życie), której art. 3 podkreśla, że „państwo przed uznaniem ma prawo do obrony swojej integralności terytorialnej”. Pojawia się także mocny głos odnoszący się do zagadnienia prawa do samostanowienia Tajwanu, przywołujący treść rezolucji Zgromadzenia Ogólnego 2625/1970 o Deklaracji zasad prawa międzynarodowego, która zakazywała  „jakiejkolwiek akcji przymusowej, która pozbawia ludy, o których mowa w rozwinięciu zasady równouprawnienia i samostanowienia, ich prawa do samostanowienia i wolności oraz niepodległości”

Odwoływania się do prawo do samostanowienia Tajwanu i jego ludności, również w kontekście możliwości ogłoszenia niepodległości przez wyspę ma liczne opracowania. Trzeba jednak również zwrócić uwagę, że prawo do samostanowienia w ujęciu zewnętrznym – rozumianym jako prawo do utworzenia państwa wyczerpało się w okresie kolonialnym i jest dziś traktowane jako wyjątek znany jako remedial secession, dopuszczalna secesja jako wyłączna możliwość realizacji prawa do samostanowienia. W powoływanej już uprzednio rezolucji ZO 2675/1970  pojawia się także zdanie, aby wykonywanie prawa do samostanowienia nie odbywało się z pogwałceniem zasady integralności terytorialnej państw. Tu warto odwołać się do dyskusji nad statusem Kosowa.  

Podkreślić należy, że art. 33 KNZ stanowi, że strona w sporze tzw. kwalifikowanym (a więc mogącym zagrozić międzynarodowemu pokojowi i bezpieczeństwu) ma obowiązek załatwiania tego sporu drogą pokojową. Jest to dość ważna uwaga – nie mam wątpliwości, że pomimo prima facie wewnętrznej natury sporu, to ma on głęboki charakter międzynarodowy z uwagi na znaczenie Tajwanu dla światowej ekonomii i jego geopolityczne położenie.

Zgadam się również z ogólnym stanowiskiem, aby traktować Tajwan jako przypadek sui generis – na specjalnych zasadach i z poszanowaniem faktu długotrwałego pokojowego władania przez Republikę Chińską wyspą bez zagrożenia zbrojnego dla ChRL, z uwzględnieniem ogólnej zasady prawa międzynarodowego aby spory załatwiać drogą pokojową. Należy przy tym oczywiście dostrzec, że w razie ewentualnej inwazji ChRL na Tajwan z pewnością odpowiedź społeczności międzynarodowej nie będzie zbyt jednolita jak w przypadku jednoznacznego określenia działań Federacji Rosyjskiej jako agresji i rażącego naruszenia prawa międzynarodowego. Idąc tokiem sytuacji sui generis część społeczności międzynarodowej zwróci uwagę na możliwość wykonywania prawa do samoobrony przez Tajwan, w tym także kolektywnej w razie naruszenia integralności terytorialnej wyspy.     

Uwaga na zakręt

Rozciągając obowiązywanie „państwocentrycznego” prawa międzynarodowego na różnego rodzaju byty terytorialne/państwa nieuznawane czy reżimy de facto niesie jednakże pewien problem. Część z tych struktur ma utrwalone, stabilne władze, często o bardzo długim okresie governance np. różnego rodzaju byty istniejące w obszarze posowieckim, ale przy tym ustanowione w warunkach oczywistej nielegalności. W wielu przypadkach objęcie ochroną „państwową” tych bytów w pełnym zakresie może prowadzić do pewnych paradoksów: np. Ukraina nie mogłaby użyć siły przeciwko tzw. DNR i LNR (chyba, że w samoobronie) gdyż te byty są także chronione dyspozycją art. 2 ust. 4 KNZ. Czy sytuacja Tajwanu, Cypru Północnego, DNR, LNR, Naddniestrza, Górnego Karabachu jest identyczna? Z pewnością nie, w związku z tym należy zachowywać duża ostrożność w dokonywaniu porównań. Wystarczy odwołać się do dyskusji dotyczącej możliwości użycia siły przez Azerbejdżan w celu przywrócenia kontroli nad de iure swoim terytorium na blogu prawniczym EJIL: Talk, gdzie wypowiadane były przeciwstawne stanowiska w tej mierze, czy Azerbejdżan ma prawo do użycia w siły w samoobronie (art. 51 KNZ), czy też prawo to wygasło i musi uwzględniać prawo do samostanowienia mieszkańców Górnego Karabachu. Zwróćmy więc uwagę, że byty będące w sytuacji de facto państw nie mogą być oceniane jednolicie, a przypadek Tajwanu ma w tej mierze charakter szczególny.  

Potencjalny konflikt a międzynarodowe prawo humanitarne

Międzynarodowe prawo humanitarne jest stosowane w warunkach konfliktów zbrojnych: międzynarodowych i niemiędzynarodowych. Jak należałoby sklasyfikować ewentualną konfrontację zbrojną Tajwanu a ChRL? Prima facie ten konflikt może być zakwalifikowany jako niemiędzynarodowy konflikt zbrojny pomiędzy rządem a siłami rozłamowymi i może stać się rzadkim przykładem zastosowania Protokołu dodatkowego II z 1977 roku. Niemniej, trzeba zwrócić uwagę, ze z uwagi na rozważania przytoczone powyżej nie będzie można odrzucić koncepcji o możliwości umiędzynarodowienia konfliktu – czyli pomimo że konflikt nie toczy się pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego będącymi państwami to jednak jest traktowany jako międzynarodowy. Wiąże się to z XIX-wieczną konstrukcją „uznania za wojującego”, np. w okresie wojny secesyjnej Konfederacja, pomimo że była traktowana przez Unię jako zrewoltowaną część państwa, była zrównana de iure jako strona konfliktu zbrojnego o charakterze międzynarodowym. Problemem jest jednakże to, że „uznanie za wojującego” jest uznaniową decyzją państwa – np. prof. Bierzanek podaje przykład powstania listopadowego, w której pomimo spełnienia wszystkich warunków do bycia „uznaną za stronę wojującą” Imperium Rosyjskie nie traktowało Królestwa Kongresowego za takie. Zwróćmy uwagę, że od razu można stwierdzić, że Tajwan wypełniałby wszystkie przesłanki wstępne do takiego uznania gdyż siły zbrojne ROC są de facto armią państwa, z odpowiednią strukturą, z mundurami, odznakami (w tym także na kadłubach statków powietrznych), banderami okrętów itd.  

Drugą możliwością jest zgłoszenie w trybie art. 1 ust. 4 PD I specjalnej notyfikacji tzw. „narodu walczącego o niepodległość, wykonującego prawo do samostanowienia”, co powoduje stosowanie pełnego spectrum ius in bello. Dotąd w historii taką deklaracje złożył jedynie Front Polisario. Oczywiście powstaje znowu pytanie o spełnienie przez Tajwan warunków wstępnych, ale można przyjąć, że depozytariusz PD I (Szwajcaria) taką deklarację by przyjęła.

Bezwzględnie, abstrahując od powyższych rozważań, nawet w niemiędzynarodowym konflikcie zbrojnym szereg zasad prowadzenia działań zbrojnych ma charakter zwyczajowy i obowiązuje uniwersalnie.

Mateusz Piątkowski – dr nauk prawnych, adwokat (Okręgowa Rada Adwokacka w Łodzi), adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Stypendysta Chicago–Kent College of Law. Specjalista prawa konfliktów zbrojnych.

Redakcja

Serwis Obserwator Międzynarodowy, jest niezależnym tytułem prezentującym wydarzenia i przemiany zachodzące we współczesnym świecie.