Już 12 czerwca 2026 r. w Unii Europejskiej zacznie obowiązywać Pakt o migracji i azylu – zestaw unijnych aktów, które mają służyć lepszemu zarządzaniu migracją i stworzeniu wspólnego unijnego systemu migracyjnego. Co istotne, pomimo narracji politycznej towarzyszącej jego uruchomieniu, Pakt nie stanowi „nowego początku”, lecz jest kontynuacją instrumentów drugiej generacji Wspólnego europejskiego systemu azylowego (WESA) oraz rozwiązań wypracowanych w następstwie kryzysu migracyjnego z lat 2015/16.
Znalazło się w nim jednak kilka rozwiązań, które można uznać za innowacyjne. To właśnie im poświęcone będę trzy kolejne teksty publikowane od kwietnia do czerwca na portalu Obserwator Międzynarodowy. Niniejszy artykuł dotyczy puli solidarności, która jest częścią pierwszego stałego i obowiązkowego mechanizmu solidarności. Kolejne teksty odnosić się będą do rozwiązań dotyczących instrumentalizacji migracji (maj) oraz do zewnętrznego wymiaru unijnej polityki azylowej i migracyjnej (czerwiec).
Droga do Paktu o migracji i azylu
Kryzys migracyjny z lat 2015/16, określany także jako kryzys instytucjonalny i solidarnościowy, uwidocznił poważne problemy związane z funkcjonowaniem drugiej generacji aktów WESA, które weszły w życie niedługo przed jego eskalacją. Akty te – wśród nich rozporządzenie Dublin III, określane zarówno jako „kamień węgielny”, jak i „grzech pierworodny” systemu – wraz z niewykorzystaną wówczas dyrektywą w sprawie ochrony tymczasowej oraz art. 78 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), przewidującym możliwość przyjęcia środków tymczasowych w sytuacjach nadzwyczajnych, okazały się niewystarczające, aby zapobiec powstaniu głębokich podziałów wewnątrz UE. Propozycje reform systemu przedstawiano do połowy 2018 r. Następnie, ze względu na kończący się cykl instytucjonalny w Unii, zdecydowano się odłożyć prace legislacyjne. Nową propozycję Komisja Europejska przedstawiła we wrześniu 2020 r., kiedy jej przewodniczącą kilka miesięcy wcześniej została Ursula von der Leyen.
Od tymczasowej do trwałego, obowiązkowego i elastycznego mechanizmu solidarnościowego
Jednym z głównych źródeł kryzysu w l. 2015/16 było przeciążenie systemów azylowych tzw. państw frontowych, czyli tych, do których w pierwszej kolejności docierały osoby szukające ochrony międzynarodowej (należy jednak dodać, że wśród osób docierających do Europy byli także tzw. migranci ekonomiczni). Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Dublin III, państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o ochronę jest co do zasady państwo pierwszego wjazdu. W celu odciążenia tychże państw, na podstawie wspomnianego już art. 78 ust. 3 TFUE ustanowiono tymczasowy mechanizm relokacji, przewidujący przeniesienie 160 000 osób z Włoch i Grecji (pierwotnie również z Węgier, które jednak odrzuciły udział w mechanizmie). Mechanizm ten stanowił odstępstwo od zasad rozporządzenia Dublin III, w szczególności od art. 13 ust. 1. Jego funkcjonowanie zaplanowano na okres dwóch lat, w ciągu których relokowano jedynie ok. 35 000 osób.
Pokłosiem niewdrożenia mechanizmu były również postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Trybunał w całości oddalił skargę Węgier i Słowacji (przy wsparciu Polski jako interwenienta) o stwierdzenie nieważności decyzji relokacyjnej. Z kolei w styczniu 2018 r. Komisja Europejska wniosła skargi przeciwko Polsce, Czechom i Węgrom w związku z odmową uczestnictwa w mechanizmie relokacji, zarzucając im uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. W tej sprawie TSUE orzekł, iż państwa nie wywiązały się ze swoich zobowiązań. Wyrok miał jednak przede wszystkim wymiar symboliczny. W związku z niską efektywnością mechanizmu tymczasowej relokacji oraz wagą polityczną i instytucjonalną kryzysu stało się oczywiste, że w przyszłości Unia będzie potrzebowała ustrukturyzowanego i trwałego mechanizmu solidarności.
Pula solidarnościowa
Pakt o migracji i azylu jest swoistą próbą zbalansowania potrzeb państw członkowskich. Państwa frontowe są zobowiązane do wprowadzenia bardziej rygorystycznej procedury azylowej względem osób, które mają małe szanse na uzyskanie ochrony. Z kolei pozostałe państwa uczestniczą w nowym mechanizmie solidarności, którego sercem jest pula solidarnościowa. Jej podstawy prawne określają art. 56–66 kluczowego aktu wchodzącego w skład Paktu – rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją, które zastąpiło system dubliński. Do puli mogą zostać wniesione trzy rodzaje środków: i) relokacja osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (tzw. solidarność fizyczna); ii) wkłady finansowe, które mogą również wspierać działania w państwach trzecich; iii) środki alternatywne, obejmujące m.in. wsparcie operacyjne, budowanie zdolności, a także wsparcie kadrowe i infrastrukturalne. Środki te uznawane są za równoważne. Każde państwo członkowskie samodzielnie decyduje, który środek solidarnościowy zadeklaruje; możliwe jest także łączenie różnych form wsparcia lub ograniczenie się wyłącznie do środków alternatywnych. Oznacza to, iż obowiązkowa jest solidarność, a nie relokacja jak w przypadku decyzji z 2015 r.
Roczna pula solidarnościowa wynosi co najmniej 30 000 relokacji oraz 600 mln euro wkładów finansowych. Nie określono natomiast poziomu środków alternatywnych, co wynika z ich zróżnicowanego charakteru. Z uwagi na fakt, że pierwszy cykl rozpoczyna się 12 czerwca a nie na początku roku kalendarzowego jak będzie to miało miejsce w przyszłości, wielkość puli na rok 2026 została proporcjonalnie obniżona do 21 000 relokacji (lub równoważnych działań solidarnościowych) oraz 420 mln euro wkładów finansowych. Pula ma umożliwiać reagowanie na bieżącą sytuację migracyjną oraz odzwierciedlać prognozowane roczne potrzeby solidarnościowe.
Kategorie państw
W świetle nowych przepisów każdego roku Komisja Europejska (do dnia 15 października) będzie klasyfikować państwa członkowskie jako: i) znajdujące się pod presją migracyjną; ii) zagrożone taką presją; iii) stojące w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej wynikającej ze skumulowanej presji w poprzednich latach. Każdej z kategorii przypisany jest odmienny zakres uprawnień. Państwa znajdujące się pod presją migracyjną (w tym roku są to: Grecja, Cypr, Hiszpania i Włochy) są uprawnione do korzystania z puli solidarnościowej po wejściu Paktu w życie w połowie 2026 r. oraz co do zasady nie powinny być zobowiązane do realizacji własnych wkładów solidarnościowych. Państwa uznane za zagrożone presją migracyjną (Belgia, Bułgaria, Niemcy, Estonia, Irlandia, Francja, Chorwacja, Łotwa, Litwa, Niderlandy, Polska i Finlandia) uzyskują priorytetowy dostęp do zestawu narzędzi wsparcia migracyjnego, obejmującego m.in. środki finansowe UE oraz pomoc agencji unijnych.
Z kolei państwa stojące w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej (Austria, Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Estonia oraz Polska) mogą zwrócić się do Rady o przyznanie pełnego lub częściowego odliczenia ich wkładu do puli solidarności na nadchodzący rok. Również ta grupa korzysta z priorytetowego dostępu do unijnego zestawu narzędzi wsparcia migracji, który obejmuje pomoc ze strony agencji UE i wsparcie z unijnych funduszy. Jeżeli państwo nie zostało uznane za mierzące się ze znaczącą sytuacją migracyjną, to jest ono zobowiązane do przedstawienia Komisji szczegółowych informacji na podstawie których Komisja zdecyduje czy dane państwo członkowskie powinno zostać tak sklasyfikowane.
Sytuacja Polski
Jak wskazano powyżej, Polska została zaklasyfikowana do kategorii państw stojących w obliczu znaczącej sytuacji migracyjnej. Państwa te mogą całkowicie lub częściowo ograniczyć swój wkład do puli. Spośród sześciu państw należących do tej kategorii jedynie dwa – Bułgaria i Estonia – zdecydowały się na wniesienie częściowych wkładów, przy czym Bułgaria zadeklarowała relokację 214 osób. Kluczowe znaczenie ma pytanie, jak długo Polska będzie klasyfikowana w sposób umożliwiający jej ograniczenie udziału w mechanizmie solidarności.
Metodologia klasyfikacji opiera się na kryteriach ilościowych i jakościowych. Do kryteriów ilościowych należą m.in. liczba przyjazdów oraz liczba wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, uwzględniane w relacji do PKB i liczby ludności danego państwa, a także presja migracyjna wynikająca z dużej liczby przybyć po operacjach poszukiwawczo-ratowniczych. Do kryteriów jakościowych zalicza się natomiast m.in. zjawisko instrumentalizacji migracji oraz ogólne trendy migracyjne. W kontekście Polski istotne znaczenie ma również liczba osób korzystających z ochrony tymczasowej. Pod względem liczby bezwzględnej Polska jest drugim – po Niemczech – państwem członkowskim z największą liczbą osób objętych tym statusem. Według danych Eurostatu w obu tych państwach przebywa łącznie około 51% wszystkich obywateli Ukrainy korzystających z ochrony tymczasowej w UE. Oznacza to nie tylko znaczne obciążenie systemów migracyjnych i azylowych , lecz także wyzwania związane z integracją.
Dodatkowym czynnikiem jest instrumentalizacja migracji, z którą Polska – podobnie jak państwa bałtyckie i Finlandia – mierzy się na granicy z Białorusią. W decyzji wykonawczej Komisja Europejska zaznaczyła, iż działania Rosji i Białorusi służące instrumentalnemu wykorzystaniu migracji mogą dodatkowo obciążyć systemy ochrony granic tych państw, co może skutkować nieproporcjonalnymi obowiązkami. W związku z powyższymi – faktem ilości osób korzystających z ochrony tymczasowej w Polsce oraz istniejącym prawdopodobieństwem instrumentalizacji migracji, Polska może być klasyfikowana w ten sposób jeszcze przez znaczny czas.
Podsumowanie
Reforma systemu nie doprowadziła do przezwyciężenia podziałów wewnątrz Unii pomimo, iż od wejścia w życie aktów Paktu minęło już prawie dwa lata, to nadal towarzyszą mu spore kontrowersje. Węgry i Słowacja nie zdecydowały się na wniesienie żadnych wkładów do puli solidarnościowej. Węgry wraz z Polską były zresztą jedynymi państwami, które w Radzie Unii Europejskiej głosowały przeciwko Paktowi. Z kolei niektóre głosowania w Parlamencie Europejskim dotyczące aktów Paktu kończyły się niewielką przewagą głosów wynoszącą około 30 głosów. Prawdziwym testem solidarności pomiędzy państwami członkowskimi może być kolejna presja migracyjna na granice Unii. Zważywszy na niestabilność sytuacji na Bliskim Wschodzie, kolejny test warunków skrajnych może wkrótce stać się rzeczywistością…
Sylwia Katarzyna Mazur – doktor nauk prawnych, absolwentka prawa oraz dziennikarstwa i komunikacji społecznej. Badaczka w Centrum Badań nad Przyszłością Prawa na Universidade Católica Portugues. Stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej.