Chcę podkreślić, że jestem głęboko przekonany o moralnym zobowiązaniu Niemiec do odszkodowania i naprawy krzywd wyrządzonych Polsce przez niemiecką agresję i okupację w latach 1939-1945. Straty materialne, kulturalne, techniczne poniesione w wyniku napaści z 1 września 1939 roku są ogromne, nieodwracalne i najprawdopodobniej mogą być oszacowane jedynie częściowo. Nie wspominając już o osobistych tragediach, bowiem nie ma w Polsce rodziny, której nie dotknęłaby II wojna światowa. Jestem również przekonany jako prawnik, że takie roszczenia miałby podstawę prawną, ale na chwilę obecną jest kwestią dalece sporną, czy taki obowiązek jest wciąż aktualny, a jeżeli nawet to czy jest możliwe ich wyegzekwowane na forum danego sądu międzynarodowego.
Autor: dr Mateusz Piątkowski
Zagadnienie reparacji jest kwestią prawa międzynarodowego. Państwo na skutek działania bądź zaniechania sprzecznego z prawem międzynarodowym ma obowiązek reparacji, czyli podjęcia czynności polegających na usunięciu skutków deliktu międzynarodowego i przywróceniu sytuacji sprzed naruszenia. Reparacje mogą obejmować przywrócenie do stanu poprzedniego (tzw. restitutio ad integrum), a jeżeli nie jest to możliwe to odszkodowanie obejmujące poniesione straty i utracone korzyści. Jednym ze sposobów reparacji jest także satysfakcja – np. publiczne przeprosiny.
Z reparacjami najczęściej spotykamy się w kontekście rozliczenia skutków konfliktów zbrojnych. Podkreślić należy, że o obowiązku strony konfliktu do wypłaty odszkodowania za naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego stanowi art. 3 IV Konwencji haskiej z 1907 roku.
Reparacje wojenne mogą być dzielone na reparacje sensu stricto i sensu largo. Reparacje sensu largo to całość żądań państwa, a także osób fizycznych za wszelkie skutki konfliktu zbrojnego i mogą obejmować:
Po pierwsze, odszkodowania związane z utratą tzw. mienia rządowego (np. zniszczenia infrastruktury, mienia publicznego bądź wyposażenia sił zbrojnych);
Po drugie, odszkodowania i zadośćuczynienia związane z roszczeniami osób fizycznych i prawnych związanych z przebiegiem działań zbrojnych oraz okupacji jako przykład funkcji kompensacyjnej reparacji;
Po trzecie, kontrybucję niezwiązaną z powstałymi szkodami, a będącej wynikiem wyłącznie faktu przegrania wojny; to przykład funkcji represyjnej (karnej) reperacji.
Jeżeli patrzymy na reparacje sensu stricto to ograniczamy się do naruszeń międzynarodowego prawa humanitarnego. O obowiązku reparacji stanowi wspomniany już wyżej art. 3 IV Konwencji haskiej. Problemem jest to, czy przepis ten działa wyłącznie w stosunkach państwo-państwo, czy też mogą się powoływać na niego jednostki przed sądami (zdaniem wielu państw: nie, bo nie ma charakteru samowykonalnego).
Poczdam, reparacje i ich zrzeczenie się
W kontekście reparacji warto wspomnieć o czterech kluczowych datach: 1945, 1953, 1989-90 i 2004.
W 1945 roku Układem w Poczdamie tzw. Wielka Trójka ustaliła porządek powojenny. Podkreślmy, że stroną układów, w przeciwieństwie do Traktatu wersalskiego, nie były Niemcy oraz Polska.
Sytuacja Niemiec była złożona – czy Niemcy w wyniku przegranej wojny przestały istnieć jako suwerenne państwo będące podmiotem prawa międzynarodowego? Tak twierdziły polskie sądy po II wojnie światowej. 8 maja 1945 roku skapitulowały niemieckie siły zbrojne, zaś rząd III Rzeszy przestał istnieć. W istocie pojawiła się pewna próżnia prawna. By ją zagospodarować deklaracją berlińską Alianci w 1945 roku, działając w imieniu Narodów Zjednoczonych, powołali nowy rząd Niemiec: Sojuszniczą Radę Kontroli, która zewnętrznie stała się rządem tego państwa, m.in. przyjmując słynne ustawy „4D” i stworzyła podwaliny karania niemieckich zbrodniarzy wojennych przed trybunałami mocarstw okupacyjnych.
Traktaty zasadniczo nie tworzą praw i obowiązków względem państw trzecich. Niemniej są od tego dwa wyjątki: umowa zawarta na korzyść państwa trzeciego i na niekorzyść. Można przyjąć, że Układy poczdamskie były umową zawartą na korzyść Polski (m.in. przewidując cesje terytorialne na rzecz RP), a także reparacje od Niemiec. Z kolei w przypadku umów zawieranych na niekorzyść państwo trzecie powinno się na obowiązek zgodzić, ale przyjmuje się, że agresorowi można narzucić warunki pokoju.
Wspominam o tych dwóch okolicznościach, gdyż w powojennych Niemczech próbowano wzruszyć porządek poczdamski m.in. stwierdzeniem, że Niemcy nie były stroną układów z 1945 roku.
Zgodnie z Układami poczdamskimi (III, 2) ZSRR zobowiązało się do zapłaty polskich roszczeń reparacyjnych ze swojej części. ZSRR miało prawo do zaspokajania się z okupowanych terytoriów niemieckich i z części przysługującej Aliantom zachodnim. Tzw. Ziemie Odzyskane zostały wyłączone z sowieckiej strefy okupacyjnej.
Z tego obowiązku ZSRR się nie wywiązało, bowiem powiązano kwestie dostaw węgla po preferencyjnych cenach z reparacjami, czyli w skrócie to Polska musiała „płacić za reparacje”. W 1953 roku rząd PRL złożył oświadczenie o zrzeczeniu się reperacji od Niemiec od dnia 1 stycznia 1954 roku. Jednostronne akty państwa są źródłami prawa międzynarodowego. W związku ze sformułowanym oświadczeniem pojawia się wiele zarzutów, które wskazują powody jego nieważności:
Zarzut nr 1: oświadczenie było wydane w czasach PRL i nie wiąże III RP. Oczywiście, politycznie i historycznie odcinamy się od PRL. Ale w świetle prawa międzynarodowego, pomimo że doszło do zmiany nazwy państwa w 1989 roku, jesteśmy tym samym bytem. Prawa oraz zobowiązania nabyte oraz zaciągnięte w okresie PRL wiążą III RP. Najlepszy przykład to długi gierkowskie – spłacaliśmy je do 2012 roku, czyli akceptowaliśmy, że III RP jest świetle prawa międzynarodowego kontynuatorem PRL. W naszej konstytucji mamy przepis (art. 241), który stanowi, że umowy międzynarodowe zawarte zgodnie z poprzednio obowiązującym porządkiem konstytucyjnym (w tym także w ramach Konstytucji PRL z 1952 roku) są traktowane jako ratyfikowane umowy międzynarodowe za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie.
Zarzut nr 2: PRL nie było suwerennym państwem. De facto byliśmy państwem satelickim, czy nawet właściwie protektoratem za czasów Bieruta, ale nie de iure. Nic w umowach międzynarodowych (np. w układzie o przyjaźni, pomocy i współpracy powojennej między Polską a ZSRR z kwietnia 1945 roku) czy w Konstytucji PRL z 1952 roku wskazywało na ograniczenie naszej suwerenności, rozumianej jako samowładność czy całowładność. Korzystaliśmy z pełnej podmiotowości międzynarodowej, byliśmy członkami organizacji międzynarodowej, mieliśmy własne placówki dyplomatyczne itd.
Zarzut nr 3: oświadczenie zostało złożone z naruszeniem przepisów wewnętrznych. Jest to zagadnienie prawa konstytucyjnego, ale trzeba zwrócić uwagę, że od czasów rozstrzygnięcia sporu Stany Zjednoczone p-ko Wielkiej Brytanii w sprawie statku Alabama (1872), państwo nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne, by usprawiedliwić tym niewykonanie zobowiązania międzynarodowego. Gdy to złożenia oświadczenia woli w imieniu państwa doszło z pogwałceniem prawa wewnętrznego, to taki organ (osoba) ponosi odpowiedzialność wewnętrzną, np. przed Trybunałem Stanu, ale zewnętrznie takie oświadczenie jest skuteczne. Państwa nie muszą znać porządków konstytucyjnych innych państw.
Zarzut nr 4: oświadczenie nie zostało zarejestrowane w ONZ. Podkreślić należy, że oświadczenie to jest aktem jednostronnym państwa, w Sekretariacie ONZ na podstawie art. 102 rejestruje się umowy międzynarodowe (to co najmniej dwa lub więcej oświadczenia). Brak zarejestrowania nie wpływa na moc prawną porozumienia.
Zarzut nr 5: oświadczenie zostało złożone pod przymusem ze strony ZSSR. Przymus ekonomiczny i polityczna zależność nie są traktowane jako wada oświadczenia prawnomiędzynarodowego. Przymus to w stosunkach międzynarodowych przede wszystkim groźba bądź użycie siły zbrojnej. Odsyłam tu do kwestii tzw. traktatów nierównoważnych zawartych przez Chiny w XIX wieku, w okresie trudnej sytuacji polityczno-ekonomicznej, które były respektowane przez Chiny ludowe.
Dotarłem do stenogramu sesji plenarnej ONZ z 1953 roku dostępnego na stronie ONZ i faktycznie, polski przedstawiciel potwierdził na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ, że rząd polski zrzekł się reperacji.
Reparacje czy granica zachodnia?
Wbrew politycznej zależności względem ZSRR rządy komunistyczne potrafiły w pewnych zakresach poszukiwać możliwości samodzielnego działania w najbardziej żywotnym problemie międzynarodowym Polski po 1945 – statusu naszej granicy zachodniej.
Mam w domu niemiecki globus z lat. 50. XX wieku, na którym Polska jest wskazana jako państwo kadłubowe, to jest z dzisiejszą granicą wschodnią, ale z przedwojenną granicą zachodnią i północną. W istocie RFN nie pogodziło się bardzo długo z utratą wschodnich terytorium, sugerując zwłaszcza na gruncie polityki wewnętrznej powrót do granic z 1937 roku.
To doskonale unaocznia problem polskiej polityki zagranicznej okresu powojennego. Problemem było pełne uznanie naszej granicy zachodniej, zwłaszcza przez RFN i część państw Zachodu, które również uważały tą kwestię za mogącą być poddaną rewizji na wypadek wywrócenia porządku poczdamskiego np. na skutek przyszłej wojny bądź zjednoczenia Niemiec. Dotyczyło to zwłaszcza rządów CDU/CSU. Nawet pomimo zawarcia pomiędzy PRL a RFN układu o normalizacji stosunków w 1970 roku (przy okazji rokowań nad układem z 1970 r. powtórzono także ważność zrzeczenia się reparacji), który potwierdził granice na Odrze i Nysie Łużyckiej, wkrótce później niemiecki parlament i Trybunał Konstytucyjny RFN starały się zmarginalizować jego charakter, poprzez stwierdzenie, że traktat nie będzie wiązał zjednoczonych Niemiec.
Działania strony niemieckiej sprawiały, że to nie reparacje, lecz sprawa granicy zachodniej były priorytetem polskiej polityki zagranicznej. Sytuacja ta stała się absolutnie paląca w 1989 roku, kiedy rozpoczął się proces dekompozycji Bloku Wschodniego. Na stole pojawiła się realna możliwość połączenia RFN i NRD. Rząd Helmuta Kohla opierał swoje poparcie wyborcze na milionach Niemców, którzy wciąż nie pogodzili się z utratą Warmii, Mazur oraz Dolnego Śląska. Kanclerz RFN usiłował „grać” kwestią granicy, próbując wskazać, że zjednoczone Niemcy mogą rozpocząć od nowa dyskusję na temat jej przebiegu. Tego typu działania wywołały alarm wśród polskiego rządu.
Równolegle problem Niemiec wymuszał konieczność załatwienia szeregu problemów związanych ze skutkami II wojny światowej. Między innymi pojawiła się kwestia Berlina, który od 1945 roku był nieprzerwanie obszarem okupowanym, czy Sojuszniczej Rady Kontroli, która wciąż dzierżyła pewne uprawnienia suwerenne Niemiec. Oznaczało to, że zjednoczenie Niemiec i uzyskanie przez „nowe” Niemcy pełnej suwerenności będzie wymagało zgody tzw. Wielkiej Czwórki. W związku z tym rozpoczęły się obrady w ramach prac przygotowawczym nad tzw. Traktatem 2 (dwa państwa niemieckie RFN NRD) + 4 (aliancka „Wielka Czwórka”).
Traktat 2+4 miał ostatecznie zakończyć wszystkie zagadnienia związane z Niemcami i okresem II wojny światowej, stanowiąc ostateczne rozliczenie i potwierdzenie zasad porządku poczdamskiego. Z uwagi na jego „końcowy” charakter, jak podnosi prof. Władysław Czapliński, była to w istocie ostatnia chwila na podniesienie kwestii reparacji. Priorytetem rządu Tadeusza Mazowieckiego i ówczesnego szefa MSZ prof. Krzysztofa Skubiszewskiego była kwestia potwierdzenia polskiej granicy zachodniej w sposób ostateczny, co wskazuje, że reparacje były tematem zamkniętym. Strona polska rozpoczęła intensywną kampanię dyplomatyczną, która okazała się sporym sukcesem. Pomimo, że Polska nie była stroną Traktatu 2+4 to na skutek presji mocarstw, a także przychylności NRD, w Traktacie znalazło się zobowiązanie już zjednoczonych Niemiec do potwierdzenia granicy z Polską, które nastąpiło w 1990 roku.
Zagadnienie reparacyjne pojawiło się ponownie w 2004 roku, w związku ze sprawą tzw. Związku Wypędzonych, czyli grupy niemieckich obywateli próbujących wzruszyć decyzję wywłaszczeniowe Państwa Polskiego na Ziemiach Odzyskanych. Sprawa ta bulwersowała opinię w Polsce na tyle, że ówczesny kanclerz RFN Gerhard Schröder w Warszawie zadeklarował, że rząd RFN nie będzie popierał żadnych roszczeń niemieckich obywateli, podnosząc, że dla Niemiec wszelkie sprawy majątkowe związane z II wojną światową mają charakter zamknięty. W trybie pewnego „targu” o charakterze politycznym, Rada Ministrów przyjęła 19 października 2004 roku stanowisko potwierdzające ważność zrzeczenia się przez PRL reparacji w 1953 roku.
Czy reparacje mogą być wyegzekwowane?
Osobną kwestią w dyskusji nad reperacjami jest jeszcze ich samo wyegzekwowanie. Jedynym sądem, który byłby kompetentny do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy RP a RFN dotyczącego reparacji (samo sformułowanie żądania w pozwie też nie byłoby prostym zadaniem) i w sposób autorytarny wypowiedział się ostatecznie w tej kwestii w świetle prawa międzynarodowego jest główny organ sądowy ONZ jakim jest Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) z siedzibą w Hadze. Cechą prawa międzynarodowego jest brak obowiązkowego sądownictwa międzynarodowego. Oznacza to, że każde z państw będące stroną sporu, musi się zgodzić na jurysdykcję MTS. Obopólną zgodę na zawiśnięcie sprawy przed Trybunałem musi wyrazić i Polska i Niemcy.
Zgoda na jurysdykcję może być wyrażona w różny sposób. Jednym z nich jest zawarcie porozumienia o skierowanie sporu pod rozstrzygnięcie MTS, jest jednak mało prawdopodobne, aby do takiego porozumienia doszło. Podkreślić należy, że strona niemiecka od wielu lat jako kanon swojej polityki zagranicznej przyjmuje, że kwestie majątkowe związane z okresem II wojny światowej są zamknięte. W 2021 roku rząd RFN wypłacił Namibii „pomoc rozwojową” (będącą w istocie odszkodowaniem za pierwsze ludobójstwo XX wieku dokonane na ludach Herero i Nama), starannie unikając określenia „reparacje”. Ewentualna erozja niemieckiego stanowiska w tej mierze nie dotyczy potencjalnie tylko i wyłącznie Polski: z podobnymi roszczeniami mogą wystąpić np. Grecja, Włochy, a także państwa bałkańskie. Ponadto, problem powojennych rozliczeń ma wymiar globalny, gdyż tego typu dyskusja dotyczy również kontekstu Dalekiego Wschodu (roszczenia względem Japonii za zbrodnie popełnione podczas okupacji Filipin, Chin czy Korei Południowej).
Kolejną możliwością uruchomienia jurysdykcji MTS jest złożenie przez obydwie strony sporu deklaracji uznającą odgórnie jurysdykcję Trybunału. Zarówno Polska i Niemcy złożyły takie deklaracje, jednak niezbędne jest również zbadanie samej jej treści. Państwa w ramach deklaracji mają prawo wyłączyć pewne kategorię sporów spod kompetencji MTS. Polska składając deklarację w 1996 roku wyłączyła sprawy dotyczące zdarzeń przed 1990 rokiem, Niemcy składając deklarację w 2004 roku wyłączyły z kolei sprawy dotyczące skutków działalności niemieckich sił zbrojnych poza terytorium państwa. W konsekwencji sama treść polskiej deklaracji jest przeszkodą dla jurysdykcji MTS.
Nawet jeżeli doszłoby do zawiśnięcia sporu przed MTS, to z pewnością względem strony polskiej może zostać sformułowany dobrze znany w praktyce orzeczniczej Trybunału zarzut: dlaczego tak późno? W istocie, należy oczekiwać, że Polsce będzie zarzucona wieloformatowa i długotrwała niekonsekwencja. Po 1953 roku nie tylko nie zakwestionowano zrzeczenia się reparacji, ale przy różnych okazjach potwierdzano jego ważność. Co ważne, zrzeczenie się potwierdził ponownie rząd RP w 2004 roku, w warunkach już zmienionej rzeczywistości polityczno-społecznej. Tu kluczowym aspektem jest wiedza o tym, że państwo w obrocie prawnomiędzynarodowym jest reprezentowane przede wszystkim przez głowę państwa, rząd i ministra spraw zagranicznych, niezależnie od opcji politycznej. Tymczasem po 33 latach od przemian społecznych w Polsce nie zostało wyraźnie sformułowane w drodze zewnętrznej (np. notą dyplomatyczną) ponowne roszczenie reparacyjne przez osoby reprezentujące państwo na zewnątrz. Jest zasadą prawa, że kto milczy, ten przyznaje – innymi słowy, akceptuje. Podnoszenie po tak długim czasie bierności przez Polskę ewentualnego żądania reparacji i próba jego wyegzekwowania, może spotkać się z zarzutem niekonsekwencji: jeżeli strona polska uważa, że oświadczenie o zrzeczeniu się reparacji jest nieważne to powinna przy pierwszej możliwej okazji taką kwestie podnosić. Jest to zupełnie niezależne od ważności samego roszczenia. Prawo międzynarodowe zna sprawy, w których ewidentny błąd, ale niekorygowany przez państwo posiadające świadomość jego istnienia, przeradzał się w stan niepodważalny.
Co można zrobić?
W mojej ocenie kwestia reparacji mogła być tak naprawdę polem działania polskiej „soft power”. Nie jesteśmy jedynym państwem, które na skutek konfliktu zbrojnego powodującego wielkie straty ludzkie i materialne, będących skutkiem rozlicznych naruszeń prawa międzynarodowego nie otrzymało pełnej rekompensaty za doznane szkody. Pamiętajmy także, że stali członkowie Rady Bezpieczeństwa ONZ to liderzy dawnego bloku alianckiego, którzy przy dobrej dyplomacji mogliby się stać „patronami” naszych roszczeń. Być może pozwoliłoby to na przyjęcie np. dokumentu o charakterze niewiążącym, ale silnie oddziaływującym politycznie jak np. stosownej rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Niemniej, w warunkach rosyjskiej agresji na Ukrainę tego typu działania są obecnie ograniczone, gdyż zagadnienie reparacji jest równie zagadnieniem prawnym co geopolitycznym.
Odrębną kwestią od reparacji, które docelowo są regulowane na poziomie międzypaństwowym, są roszczenia osób fizycznych za szkody poniesione w wyniku konfliktu zbrojnego. Osoby fizyczne nie mają docelowo możliwości pozwania jednego państwa przed sądem drugiego, przeszkodą w tym względzie jest immunitet jurysdykcyjny państwa. Od lat 90. XX w. w ramach odrębnych porozumień międzynarodowych zawieranych między Polską a RFN wypłacano różnym osobom poszkodowanym w ramach Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” bądź „Pamięć, Odpowiedzialność, Przyszłość” symboliczne sumy pieniężne. Na dziś trudno ocenić, czy istnieje wola polityczna, aby zawierać nowe porozumienia przewidujące wypłaty dla osób fizycznych.
W mojej ocenie, traktuję polskie roszczenia reparacyjne jako przykład tzw. zobowiązania naturalnego, konstrukcji znanej z prawa cywilnego. Jest to zobowiązanie, które istnieje, ale nie może być już egzekwowane przymusowo, np. z powodu przedawnienia. Na chwilę obecną reparacje to bardziej pole działania dyplomacji i jak wspomniałem polskiej „soft power” niż „twardej” drogi sądowej. Niemniej, wciąż uważam, że strona polska powinna działać w tej mierze aktywnie i szukać różnych sposobów nad uzyskanie przynajmniej częściowego zaspokojenia słusznych roszczeń za zniszczenia będące wynikiem napaści Niemiec na Polskę. Podkreślmy, że swoistymi „reparacjami” mogą być różnorakie działania: np. upamiętnienie polskich ofiar zbrodni niemieckich w Niemczech, inne działania kulturowe czy np. pomoc wojskowa. Może warto zastanowić się nad pomocą niemieckiego przemysłu zbrojeniowego, np. poprzez dostarczenie przez niemieckie stocznie za darmo bądź po preferencyjnych cenach potrzebnych naszej Marynarce Wojennej okrętów podwodnych czy innego sprzętu wojskowego, zwłaszcza w świetle wzrostu zagrożenia wschodniej flanki NATO i konieczności wzmocnienia naszej obronności, co byłoby przynajmniej częściowym zaspokojeniem krzywd powstałych wskutek II wojny światowej.
Nie zapominajmy także o jednoznacznym zobowiązaniu ZSRR względem Polski, zaciągniętym w Układach poczdamskich, które stanowiło o obowiązku przekazywania uzyskanych reparacji Polsce. Ten obowiązek nie został nigdy zrealizowany, a współczesna Rosja to kontynuator ZSRR.
Mateusz Piątkowski – dr nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, adwokat (Okręgowa Rada Adwokacka w Łodzi). Stypendysta Chicago–Kent College of Law. Specjalista prawa konfliktów zbrojnych.
