17 grudnia 2021 roku Kreml przedstawił opinii publicznej projekt „Porozumienia dotyczącego środków zapewniających bezpieczeństwo pomiędzy Federacją Rosyjską a państwami członkowskimi Sojuszu Północnoatlantyckiego”. Podkreślić należy, że rosyjska propozycja jest związana z ogólnym stanowiskiem Kremla dążącym do zawarcia wiążącego traktatu w świetle prawa międzynarodowego jako narzędzia deeskalacji kryzysu. Rosja wyraźnie odrzuca w tym względzie możliwość oparcia się na deklaracjach politycznych, z uwagi na brak wiążącego charakteru takich instrumentów.
Autor: dr Mateusz Piątkowski
Opublikowany tekst odwołuje się w preambule do potrzeby „ograniczenia możliwości wystąpienia incydentów zbrojnych” oraz „uwzględnienia potrzeb w zakresie polityki bezpieczeństwa” wszystkich stron. Klasycznie, preambuła potwierdza przywiązanie stron do „przeznaczenia i zasad” Karty Narodów Zjednoczonych, aktu KBWE oraz dwustronnych porozumień Rosja-NATO.
Art. 1 projektu zakłada, że żadna ze stron „nie powinna wzmacniać swojego bezpieczeństwa kosztem drugiej strony” oraz „nie prowokować sytuacji, które mogą być odebrane jako naruszenie bezpieczeństwa drugiej strony”. Art. 3 wskazuje, że „żadna ze stron nie uważa siebie za adwersarza” oraz zakłada przyjęcie mechanizmów, „które ograniczą możliwość wystąpienia incydentów na oraz ponad morzem pełnym”.
Najbardziej radykalne rozwiązanie zostało zaproponowane w art. 4, który zakłada, że „Federacja Rosyjska i wszystkie państwa członkowskie NATO według stanu z dnia 27 maja 1997 roku nie powinny rozmieszczać swoich sił zbrojnych i uzbrojenia na terytorium jakiekolwiek państwa w Europie jeżeli nie stacjonowały tam przed 27 maja 1997 roku”. W wyjątkowych przypadkach układ przewiduje możliwość rozmieszczenia takich sił za zgodą wszystkich stron umowy. Art. 5 przewiduje, że strony zaniechają „rozmieszczenia naziemnych rakiet średniego i krótkiego zasięgu w taki sposób, aby mogły one dosięgnąć terytorium innej strony”.
Art. 6 zakłada, że „wszystkie państwa członkowskie NATO zobowiązują się do powstrzymania się od powiększenia Sojuszu, w szczególności Ukrainy bądź jakiekolwiek innego państwa”. W kontekście Ukrainy porozumienia zakłada zakaz prowadzenia jakiejkolwiek aktywności przez państwa NATO na terytorium Ukrainy oraz „jakiekolwiek innego państwa wschodnioeuropejskiego, Południowego Kaukazu i Azji Centralnej”. Art. 7 przewiduje również stworzenie specjalnej strefy, w ramach której „niedopuszczalne jest prowadzenie jakiekolwiek aktywności wojskowej na poziomie taktycznym powyżej brygady po każdej stronie wspólnej granicy Federacji Rosyjskiej i sojuszników oraz Państw członkowskich NATO”.
Art. 8 wskazuje, że postanowienia układu nie wpływają na rolę Rady Bezpieczeństw ONZ w utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz uprawnień i obowiązków państw wynikających z Karty Narodów Zjednoczonych. Art. 9 przewidywał, że umowa będzie podlegała ratyfikacji i wejdzie w życie po odebraniu 15 oświadczenia ratyfikacyjnego depozytariuszowi.
Ocena porozumienia
Proponowane porozumienie należy ocenić jako skrajnie jednostronną umowę, w której niemal całkowity ciężar obowiązków ponoszą państwa NATO. Zasadniczo Federacja Rosyjska zobowiązuje się jedynie do powstrzymania od rozmieszczania pocisków średniego i krótkiego zasięgu w taki sposób, aby mogłyby one dosięgnąć terytorium państwa-strony układu. Nawiązanie do pocisków „średniego i krótkiego zasięgu” jest oczywistym odniesieniem do wypowiedzianego przez Stany Zjednoczone traktatu INF (Treaty of Intermediate-range Nuclear Forces) z 1987 roku. Traktat INF szczegółowo definiował zagadnienia techniczne, mające fundamentalne znaczenie dla efektywności porozumienia, natomiast podobnych rozwiązań nie ma w tekście rosyjskiej propozycji, co zezwala na daleką swobodę w jego interpretowaniu. Na pierwszy rzut oka, zapis traktatu powodowałby ewentualne wycofanie pocisków typu Iskander z obszaru Obwodu Kaliningradzkiego, natomiast nie jest jednoznacznie wykluczone, czy stanowi do zobowiązanie do usunięcia tego uzbrojenia z terytorium Białorusi. Postanowienie to jest z pewnością sformułowane zbyt ogólne, aby nadać mu rozsądną treść.
Problem ekwiwalentności (bądź jej braku) względem praw i obowiązków jest zagadnieniem szeroko komentowanym w odniesieniu do prawa umów. W kontekście międzynarodowym istnieje tzw. kategoria traktatów nierównoważnych (tzw. unequal traties) i jest ona przywoływana jako przykład głównie natury historycznej (traktaty zawierane w okresie kolonialnym przez mocarstwa z państwami słabszymi). Z reguły za naruszeniem ekwiwalentności świadczeń stały oczywiste nadużywanie względów militarno-polityczno-ekonomicznej. Do dzisiaj trwają dyskusje, czy można (w płaszczyźnie teoretycznej) podważać traktaty zawierane przez Chiny w XIX wieku (np. Traktat z 1898 roku oddający Wielkiej Brytanii w dzierżawę część Hong Kongu) z mocarstwami europejskimi, które wykorzystując słabość Państwa Środka zmuszały je do podpisywania rażąco niekorzystnych dla tego państwa umów. Współcześnie w Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 roku nie można odnaleźć postanowień wyraźnie odnoszących się do takiej sytuacji, co może sugerować, że sam niekorzystny rozkład praw i obowiązków w traktacie dla jednej z jego stron nie może być per se podstawą do stwierdzenia nieważności traktatu.
W świetle aktualnego stanu prawnego należy bardziej postawić pytanie, czy zawieranie umowy międzynarodowej łączy się z przymusem względem państwa bądź jego przedstawiciela. W art. 52 KWPT wskazano, że jedną z podstaw nieważności traktatu jest zawarcie go pod przymusem w postaci użycia siły bądź groźby użycia siły sprzecznie z Kartą Narodów Zjednoczonych. Zakazane jest więc nie tylko samo używanie siły, ale również groźba jej użycia. Co interesujące jednak, o ile niezbędnym elementem groźby jest stworzenie wyraźnego żądania natury politycznej, połączonego z poważnym rozwinięciem wojskowym, to adresatem roszczenia Federacji Rosyjskiej (NATO) nie jest tylko państwo (państwa), względem którego dochodzi do zagrożenia użyciem siły zbrojnej (Ukraina). Być może z uwagi na szczególny charakter zakazu użycia siły w prawie międzynarodowym w sposób sprzeczny z Kartą Narodów Zjednoczonych (zobowiązanie erga omnes), przesłanka nieważności traktatu z art. 52 KWPT odnosi się względem każdego państwa na świecie i unieważnia porozumienia zawierane w wyniku użycia bądź groźby użycia siły, nawet jeżeli przymus zbrojny nie jest eksponowany bezpośrednio względem stron umowy.
Umowa prowadzi do rozróżnienia sytuacji prawnej państw członkowskich NATO, nakazując tzw. starym członkom (czyli państwom, które przystąpiły do sojuszu przed 27 maja 1997 roku), aby nie rozmieszczały swoich sił zbrojnych na terytoria jakichkolwiek innych państw europejskich. Pomijając aspekt polityczny tej propozycji, to godzi to bez wątpienia w zobowiązania wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego. Z art. 8 ww. traktatu wynika, że żadne z państw członkowskich NATO nie może wiązać się „jakimkolwiek zobowiązaniem międzynarodowym sprzecznym z niniejszym traktatem.” Jeżeli rdzeniem NATO jest m.in. poprzez „pomoc wzajemną” utrzymanie „indywidualnej i zbiorowej zdolności do odparcia zbrojnej napaści” to tworzenie zobowiązania, w której zabrania się tzw. starym członkom NATO do rozmieszczenia swoich sił zbrojnych na terytorium państw członkowskich przyjętych po 1997 roku jest nie do pogodzenia z podstawowymi założeniami Sojuszu. Efektem przyjętego nowego układu Rosja-NATO byłoby m.in. zakończenie misji NATO Air Policy w państwach bałtyckich, Rumunii oraz Bułgarii oraz koniec obecności sił amerykańskich w Polsce. W konsekwencji zaakceptowanie tej propozycji oznaczałoby zapewne także koniec NATO jako takiego, gdyż z uwagi na poważne naruszenie traktatu przez jedno z państw, pozostałe mogą doprowadzić do jego wygaśnięcia bądź zawieszenia. Znamienne jest to, że propozycja ma wymiar wyłącznie jednostronny, bowiem Federacja Rosyjska nie proponuje analogicznego obowiązku po swojej stronie – czyli np. zakazu rozmieszczania rosyjskich sił zbrojnych na terytorium Ukrainy, Białorusi oraz „innego państwa wschodnioeuropejskiego, południowego Kaukazu i Azji Centralnej”.
Projekt umowy odwołuje się także do państw, które stroną umowy nie będą. Generalną zasadą prawa traktatów jest związanie jej postanowieniami tylko i wyłącznie jej stron (zgodnie z rzymską paremią pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Trudno jednoznacznie określić czy umowa nakłada na państwo trzecie wyraźny obowiązek. Postanowienie o nierozszerzeniu Sojuszu o Ukrainę i każde inne państwo (np. o Szwecję i Finlandię) jest adresowane względem państw członkowskich, czyli można argumentować, że nie nakłada ono na te państwa (niebędące członkami NATO) obowiązku zaniechania prób przystąpienia do Sojuszu. Jeżeli twierdzić inaczej, to zawsze nałożenie na stronę trzecią obowiązku musi być dokonywane za wyraźną zgodą państwa-trzeciego.
Na końcu należy zwrócić uwagę, że umowa jest zawierana pomiędzy Federacją Rosyjską a państwami członkowskimi NATO. Wskazano w art. 9, że państwa wyrażają zgodę na związanie się traktatem w drodze ratyfikacji, co będzie oznaczało przeprowadzenie odpowiedniej procedury wewnętrznej, stosownie do porządków konstytucyjnych państw członkowskich NATO. W wielu wypadkach ratyfikacji umowy tej rangi będzie wymagała (podobnie jak w przypadku Polski) uprzedniej zgody parlamentu. Oznacza to nie tylko, że umowa musiałaby znaleźć akceptację wszystkich państw członkowskich Sojuszu (co z przyczyn oczywistych trudno sobie wyobrazić), a także posiadać poparcie na szczeblu wewnętrznym wszystkich państw członkowskich Sojuszu.
Podsumowując, projekt umowy Federacji Rosyjskiej i NATO wydaje się być politycznie dla Sojuszu nie do przyjęcia, a w kontekście prawnym może być obarczony poważnymi wadami i kłócić się ze zobowiązaniami państw członkowskich NATO wynikającymi z samego Traktatu Północnoatlantyckiego. Doprowadzi to w konsekwencji do końca tej organizacji.
Mateusz Piątkowski – dr nauk prawnych, adwokat (Okręgowa Rada Adwokacka w Łodzi), adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Stypendysta Chicago–Kent College of Law. Specjalista prawa konfliktów zbrojnych.
