Właśnie zakończył się pierwszy od pięciu miesięcy szczyt Rady Europejskiej, w którym przywódcy europejscy spotkali się twarzą w twarz. Po rekordowych pięciu dniach negocjacji udało się osiągnąć porozumienie dotyczące siedmioletniego budżetu oraz powiązanego z nim europejskiego funduszu odbudowy (instrument „Next Generation EU”). Choć obradom Rady przewodniczył Charles Michel, to osiągnięte porozumienie jest także niewątpliwym sukcesem kanclerz Angeli Merkel, która nie mogła wyobrazić sobie lepszego początku niemieckiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej.
Autor: Sylwia K. Mazur
Ponieważ lista priorytetów niemieckiego przewodnictwa jest relatywnie długa, a liczba narzędzi ograniczona, to bez wątpienia jednym z trudniejszych zadań stojących przed Berlinem będzie sprostanie oczekiwaniom, które w czasach kryzysu żywi reszta Europy. Oczekiwań tych nie studzi ani świadomość, że od czasów Traktatu z Lizbony państwo obejmujące prezydencję pełni bardziej rolę organizatora zajmującego się logistyką prac aniżeli drogowskazu reform, ani zapowiedź, że w czasie pandemii ok. 70% wszystkich spotkań będzie odbywało się zdalnie.
Kontekst
Wraz z początkiem lipca, Niemcy przejęły prezydencję w Radzie Unii Europejskiej od najmłodszego państwa członkowskiego UE – Chorwacji. Tym razem ton spotkaniom będzie nadawać nie tylko najludniejsze i najbogatsze państwo w Unii, lecz także kraj, którego porozumienie z Francją po II wojnie światowej umożliwiło powstanie Wspólnot Europejskich. Obecne silne relacje z Paryżem będą, obok dobrze przygotowanej niemieckiej administracji i silnego poparcia dla rządu Angeli Merkel, jednym z atutów prezydencji, która potrwa do końca 2020 r. Warto wspomnieć, że to wspólne wystąpienie kanclerz oraz prezydenta Francji Emmanuela Macrona zainicjowało powstanie funduszu dedykowanego walce ze skutkami kryzysu, a zakończony szczyt, na którym przypieczętowano porozumienie w tej sprawie, okrzyknięto rykiem niemiecko-francuskiego silnika integracji europejskiej.
Dla prezydencji istotny pozostaje również fakt, że funkcję przewodniczącej Komisji Europejskiej pełni Ursula von der Leyen, która praktycznie do momentu objęcia stanowiska w Brukseli była minister w rządach kanclerz Merkel. Niewątpliwą zaletą będą również dobre relacje Berlina z Lizboną i Lublaną. To właśnie Niemcy, Portugalia i Słowenia stanowiły pierwsze trio, które sprawowało rotacyjną prezydencję w Radzie UE (styczeń 2007 – czerwiec 2008). Pionierskie doświadczenie, do którego chętnie wracają przywódcy tych państw, umocniło trilateralne relacje i z pewnością przełoży się na jakość współpracy w ciągu najbliższych osiemnastu miesięcy.
Program prezydencji
Niemcy zaprezentowały ambitny, aczkolwiek realistyczny program swojej prezydencji. W obliczu nieznanych skutków społeczno-gospodarczych trwającej pandemii, nie dziwi, że pierwszym z tematów przewodnich jest trwałe przezwyciężenie pandemii COVID-19. We wprowadzeniu do programu prezydencji podkreślono, że kryzysy w historii Unii były „szansą krytycznej oceny status quo i tworzenia lepszych perspektyw na przyszłość”. Kolejne priorytety dotyczą Europy silniejszej i bardziej innowacyjnej, zrównoważonej, sprawiedliwiej, a także Europy bezpiecznej i wspólnych wartości. Ostatni punkt odnosi się do silnej Europy na arenie międzynarodowej. Priorytety te przekrojowo ujęła Angela Merkel, która przed Parlamentem Europejskim podkreśliła, że szczególne znaczenie dla niemieckiej prezydencji będą miały: prawa podstawowe, spójność, ochrona klimatu, cyfryzacja i globalne działania Europy.
Co ważne, tematy przewodnie prezydencji są w znacznej części zbieżne z planami Komisji Europejskiej, szczególnie w kwestii Europejskiego Zielonego Ładu oraz transformacji cyfrowej, w przypadku których program często odwołuje się do inicjatyw KE. W odniesieniu do polityki klimatycznej i środowiskowej, Berlin chce przyczynić się do „transformacji gospodarczej, technologicznej i społecznej warunkujący ambitną politykę” we wspomnianym obszarze; zakończyć obrady nad projektem europejskiego prawa o klimacie oraz przygotować konkluzje Rady dotyczące strategii bioróżnorodności. W obszarze tym uderza jednak generalność użytego języka. W kontekście drugiego obszaru, program podkreśla istotność suwerenności cyfrowej. Tutaj już widać przyspieszenie prac będące wynikiem porozumienia na linii niemiecko-francuskiej – rządy obu państw w czerwcu wsparły kolejny etap rozwoju projektu Gaia-X, który ma stanowić przeciwwagę dla amerykańskich i chińskich platform chmurowych.
Kolejną zbieżnością jest kwestia ograniczenia biurokracji i eksport niemieckiej zasady przyjmowania nowej regulacji, tylko pod warunkiem wycofania starej. Niemiecki rząd będzie także pracował nad porozumieniem pomiędzy unijnymi instytucjami dotyczącym mandatu konferencji w sprawie przyszłości Europy. Zniecierpliwienie w tej sprawie okazuje już Parlament Europejski, który w przyjętej rezolucji wskazuje, że liczba znaczących kryzysów, jakie przeszła Unia, pokazuje że reformy instytucjonalne i polityczne są potrzebne w wielu obszarach zarządzania.
Gospodarka, głupcze!
W obliczu najgłębszej recesji w historii UE osiągnięcie porozumienia dotyczącego kolejnego siedmioletniego budżetu oraz działań na rzecz odbudowy uznawano za największe wyzwanie prezydencji. Tuż po inauguracji przewodnictwa Angela Merkel podkreśliła, że porozumienie dotyczące wieloletnich ram finansowych (WRF) oraz środków przeciwdziałających skutkom kryzysu gospodarczego wywołanego pandemią musi zostać zawarte do końca lata. Zakończony szczyt udowodnił, że choć negocjacje dotyczące pieniędzy nie należą do najłatwiejszych, to osiągnięcie kompromisu jest możliwe, nawet w sytuacji podziałów, rozłamów i niechęci. Czy byłoby to możliwe bez zdecydowanej postawy Niemiec, które po raz pierwszy (przynajmniej w kwestiach finansowych) znalazły się w jednej grupie z państwami europejskiego południa? Wątpliwe.
W kontekście zatwierdzenia wartego 1 074 300 mln euro budżetu unijnego, należy wspomnieć, że wydatki podzielone na działy i klastry polityczne odzwierciedlają polityczne priorytety Unii. Zmniejszenie liczby programów ma z kolei zapewnić większą spójność i przyczynić się „promowania efektu synergii”. Zdecydowanie więcej uwagi poświęca się jednak instrumentowi wzmacniającemu WRF, czyli „Next Generation EU” (NGUE). Prace nad planem europejskiej odbudowy trwają od kwietnia – oznacza to, że instrument zatwierdzono w przeciągu trzech miesięcy. W maju Angela Merkel wraz z Emmanuelem Macronem ogłosili, że fundusz dedykowany odbudowie po pandemii będzie miał wartość 500 miliardów euro (później kwota ta wzrosła do 750 mld). O rewolucyjności NGUE stanowi fakt, że w jego ramach Komisja została upoważniona do zaciągania w imieniu Unii pożyczek na rynkach kapitałowych. Choć od początku podkreślano, że działanie jest miarą nadzwyczajną i tymczasową (język potrzebny do uzyskania akceptacji państw północnej Europy), to osiągnięte na szczycie porozumienie stanowi precedens dla przyszłych działań państw członkowskich w momentach kryzysu. Nic dziwnego, że publicyści wydarzenie to okrzyknęli europejskim „momentem hamiltonowskim”, który może stać się krokiem milowym ku unii fiskalnej. W historii integracji moment ten jednak na zawsze będzie powiązany z pozycją Berlina.
Globalna Europa
Na arenie międzynarodowej Unia Europejska musi dostosować się do coraz większej liczby ośrodków siły oraz źródeł zagrożeń. Jako praca herkulesowa jawi się wynegocjowanie warunków przyszłego partnerstwa pomiędzy Wielką Brytanią a UE, szczególnie, że okres przejściowy kończy się wraz z rokiem kalendarzowym. Szanse na domknięcie porozumienia zmniejszają się z każdym dniem. Angela Merkel, występując przed niemieckim parlamentem w dniu inauguracji prezydencji, zaznaczyła, że Unia Europejska i Niemcy muszą być przygotowane na brak porozumienia pomiędzy stronami. Nie oznacza to jednak, że Berlin zrezygnował z walki o cel, jakim jest utrzymanie „możliwie jak najbliższych relacji” UE z Wielką Brytanią w przyszłości. Niemcom zależy, aby po brexicie utrzymać ścisłą współpracę przede wszystkim w obszarze bezpieczeństwa oraz polityki zagranicznej.
W okresie najbliższego półrocza kluczowe będzie także odnalezienie się Unii Europejskiej w potyczkach, które Waszyngton toczy z Pekinem, szczególnie iż relacje Unii Europejskiej z Chińską Republiką Ludową miały być jednym z wiodących tematów niemieckiej prezydencji. Choć przez wybuch pandemii „zsunęły się” z drabiny priorytetów, to w dalszym ciągu będą ważne, choćby w kontekście odbudowy gospodarki, Europejskiego Zielonego Ładu czy kształtowania się multilateralnego ładu w czasach zmierzchu Pax Americana. Berlin już głośno mówi o potrzebie reform Światowej Organizacji Handlu oraz nawołuje Światową Organizację Zdrowia do przyspieszenia przeglądu działań z momentu początków pandemii.
Na wznowienie czekają także prace nad reformą wspólnego europejskiego systemu azylowego. Choć Berlin zapowiada przyspieszenie prac na podstawie propozycji Komisji Europejskiej, to swoim programem zapowiada „ambitne reformy”. W przypadku polityki azylowej kluczowe będzie również stworzenie nowych ram współpracy z Turcją, wciąż bowiem żywe są wspomnienia z początku tego roku, kiedy Recep Tayyip Erdoğan wykorzystywał sytuację uchodźców jako środek nacisku na Unię. Wysoki przedstawiciel Unii ds. polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa Josep Borrell zaznaczył, że jeśli miałby jedno życzenie względem niemieckiej prezydencji, to dotyczyłoby ono właśnie nowych ram współpracy z Ankarą, szczególnie że oprócz kwestii uchodźców na wyjaśnienie czekają także sprawy tureckich odwiertów na wodach cypryjskich czy obecność Turków w Syrii i Libii.
Merkel mówi: Auf Wiedersehen
Prezydencja Niemiec w Radzie Unii Europejskiej zbiega się ze zmierzchem rządów Angeli Merkel. Niemieckiej przywódczyni do końca kadencji pozostało niewiele ponad rok. Będzie to jedna z ostatnich możliwości dla odchodzącej kanclerz wpłynięcia na swoje dziedzictwo, przede wszystkim w kontekście europejskim. Choć polityczka stała u steru rządu w czasach, kiedy Europa przechodziła przez kryzys związany z odrzuceniem projektu konstytucji europejskiej, który udało się zażegnać w czasie niemieckiej prezydencji w pierwszej połowie 2007 r., to dotychczas ciężko było jej wygrywać porównania z chadeckim poprzednikiem Helmutem Kohlem.
Analizując okres piętnastoletniego już przywództwa można zauważyć, że Angela Merkel dynamiczniej podejmowała decyzje dotyczące problemów wewnętrznych Niemiec niż tych dotykających UE i strefę euro. Tym razem było inaczej. Kiedy kraje europejskie ocknęły się z komy wywołanej wybuchem pandemii, kanclerz stwierdziła, że kryzys gospodarczy wywołany COVID-19 może stać się największym wyzwaniem w historii Unii. Kiedy zaapelowała o przyjęcie nadzwyczajnych miar w duchu solidarności, niewielu mogło się spodziewać, że rząd w Berlinie przekroczy niewidzialną granicę, za którą dotychczas pozostawało uwspólnotowienie długu. Wizją i zdecydowaniem w sprawie post-pandemicznej odbudowy Merkel przypieczętowała swój dorobek na rzecz zjednoczonej Europy.
Zamiast podsumowania
Oczekiwania związane z prezydencją Niemiec w Radzie Europejskiej były znaczące jeszcze przed wybuchem pandemii. Obecnie na mnogość spraw wymagających działań nałożyła się kwestia niepewności, co do skutków, które niesie ze sobą COVID-19. W ciągu najbliższych miesięcy niemiecka prezydencja będzie musiała skutecznie priorytetyzować prace nad poszczególnymi tematami, nie tracąc z oczu pozostałych kwestii, które szybko mogą przerodzić się w kolejne kryzysy. Jednak bez względu na determinację Niemiec i siłę porozumienia na linii Berlin – Paryż, Unia pozostaje wspólnotą 27 państw członkowskich. Wybiórcze zainteresowanie krajów UE istniejącymi problemami każe przypuszczać, że kolejny kryzys może przyjść szybciej niż się tego spodziewamy.
Sylwia K. Mazur – absolwentka Prawa oraz Dziennikarstwa i Komunikacji Społecznej. Asystentka w Katedrze Nauk o Polityce i Administracji w Wyższej Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie. Specjalistka ds. informacji europejskiej w Punkcie Informacji Europejskiej Europe Direct – Rzeszów.
