W swoim niedawnym liście do przewodniczącego Dumy Państwowej, prezydent Federacji Rosyjskiej, Władimir Putin, ogłosił, że Rosja zamierza wypowiedzieć I Protokół dodatkowy z 1977 r. do Konwencji Genewskich z 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Co jest tego powodem? I jakie konsekwencje prawne może spowodować działanie Kremla?
Autor: dr Mateusz Piątkowski
Przypomnieć należy na wstępie, że ZSRR w ramach prac przygotowawczych I i II Protokołu dodatkowego (PD) do Konwencji genewskich (KG), był jednym z najbardziej aktywnych uczestników dyskusji w ramach konferencji dyplomatycznej odbywającej się w latach 1974-1977. Z powodów politycznych, przyjęta koncepcja ww. traktatu pozwoliła ZSRR na akceptację założeń prawnych częściowo niwelujących przewagę powietrzną państw NATO (poprzez wprowadzenie m.in. restrykcyjnej definicji celu wojskowego). Przejście z modelu „wojny totalnej” do doktryny „ograniczonej i selektywnej kampanii powietrznej” (premiowanej postanowieniami Działu IV I PD) przy jednoczesnym postawieniu poza nawias regulacji zagadnienia użycia broni atomowej było korzystną okolicznością dla całego bloku wschodniego. Wpłynęło to ostatecznie na decyzję o związaniu się Protokołami przez ZSRR w 1989 roku, a także na zasadniczy sukces Protokołów, których akceptacja ma charakter globalny, aczkolwiek nie ma charakteru absolutnie powszechnego jak w przypadku Konwencji genewskich z 1949 roku. Podkreślić należy, że stroną I PD nie są m.in. Stany Zjednoczone (które podpisały Protokół, ale go nie ratyfikowały, z uwagi na negatywną rekomendację prezydenta Regana w zakresie uznania pewnych osób za kombatantów w rozumieniu I PD), Izrael, Iran, Pakistan, Indie czy Indonezja.
Uzasadnienie wypowiedzenia ma charakter niejednoznaczny – dostępne informacje prasowe sugerują, że Rosja sprzeciwia się funkcjonowaniu „komisji ds. badania zbrodni wojennych”, która w jej ocenie jest „nieefektywna” oraz nie posiada w jej składzie rosyjskiego przedstawicielstwa. Przypuszczalnie, decyzja rosyjskich władz jest związana z działaniami Międzynarodowej Komisji dla Ustalenia Faktów, utworzonej w 1991 roku po uzyskaniu dostatecznej liczby oświadczeń uznających właściwość komisji (art. 90 ust. 2 I PD z 1977 roku). Zadaniem komisji jest działanie opierające się na systemie „dobrych usług”, w ramach których organizacja dokonuje badań „co do każdego faktu mającego być ciężkim pogwałceniem Konwencji i niniejszego protokołu”, działając na podstawie porozumienia wszystkich stron. Wniosek o podjęcie działań śledczych jest docelowo przyznany państwom (chociaż sama Komisja optuje za szeroką definicją „strony” obejmującej także potencjalnie podmioty niepaństwowe). Komisja nie posiada w związku z tym żadnych kompetencji do samodzielnego wszczynania postępowania – stąd ewentualne zarzuty odnoszące się do jej „bierności” wydają się nie mieć uzasadnienia normatywnego. Komisja dokonuje przedłożenia swych sprawozdań jedynie zainteresowanym stronom, jednocześnie z zastrzeżeniem ich tajności. Z uwagi na powyższe, komisja ta przez dekady była traktowana jako tzw. „śpiąca królewna” (wg słów prof. Fritza Kalshovena) i do 2017 roku nie była strukturą wykonującą czynne zadania, aż do czasu zwrócenia się przez Sekretarza Generalnego OBWE o zbadanie okoliczności faktycznych towarzyszących śmiertelnemu incydentowi z udziałem OBWE w kwietniu 2017 roku na obszarze wschodniej Ukrainy w ramach trwającego konfliktu zbrojnego. Jak dotąd było to jedyne oficjalne działanie Komisji.
Wystąpienie państwa z umowy wielostronnej nie musi koniecznie doprowadzać do sytuacji stworzenia „próżni prawnej” umożliwiającej stronie wypowiadającej do podejmowania swobodnych działań. Jak stwierdził Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu Nicaragua z 1986 r.obok norm traktatowych, współegzystuje wciąż prawo zwyczajowe, nawet jeżeli umowa międzynarodowa reguluje tę samą materie. Także tzw. preambuła Martensa, w swym niekwestionowanym wymiarze, przypomina walczącym o istnieniu innej płaszczyzny normatywnej mogącej stanowić źródło ich praw i obowiązków niż litera traktatu. Nie ma większych wątpliwości, że zdecydowana większość zapisów I PD ma charakter zwyczajowy. Dotyczy to zwłaszcza artykułów zamieszczonych w ramach Działu IV dotyczącego ochrony ludności cywilnej. Standardy te, takie jak zasada rozróżniania (między bojownikami a ludnością cywilną), stanowią normy o charakterze „kardynalnym”, mającym uniwersalny zasięg obowiązywania. Takie stanowisko reprezentują również państwa, które stroną I PD nie są (jak Stany Zjednoczone i Izrael). Wypowiedzenie I PD nie oznacza w konsekwencji drastycznego zmniejszenia stopnia ochrony ludności cywilnej na wypadek międzynarodowego konfliktu zbrojnego. Należy przy tym jednakże zwrócić uwagę, że nie wszystkie przepisy I PD są traktowane jako „lustrzane odbicie” prawa zwyczajowego. Niepokój naukowy może w tej mierze budzić fakt istnienia rozszerzonej definicji celu wojskowego poza I PD z 1977 r. Np. strona amerykańska uznaje, że w ramach tej doktryny mieści się możliwość skutecznego atakowania obiektów wpływających na tzw. zdolność do prowadzenia działań wojennych (war-sustaining capability) co zrywa z elementem „istotności” wkładu potencjalnego celu do działalności wojskowej. Kontrowersje te zostały uwidocznione chociażby w związku z uderzeniami amerykańskiego lotnictwa na cysterny z ropą naftową, które kierowane przez cywilne osoby dostarczały paliwo z obszarów zajętych przez ISIS do podmiotów zewnętrznych. W tym wypadku lotnictwo USA traktowało te cele jako legalne, z uwagi na traktowanie handlu ropą naftową jako istotnego elementu finansowania działalności jednej z największych struktur terrorystycznych współczesnego świata. Podejście to spotkało się jednakże z pewną krytyką ze strony specjalistów prawa humanitarnego (zob. R. Goodman, The Obama Administration and Targeting “War-Sustaining” Objects in Noninternational Armed Conflict, American Journal of International Law Vol. 110/2016). Innym obszarem budzącym spory jest zagadnienie przepisów odnoszących się do ochrony środowiska naturalnego w konflikcie zbrojnym.
Wystąpienie Federacji Rosyjskiej po blisko 30 latach od daty związania się przepisami I PD tworzy problem „nowego otwarcia” stosunku rosyjskich władz do zwyczajowego charakteru norm, które zostały zawarte w protokole z 1977 roku. Z jednej strony, zgodnie z art. 71 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 2 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów, wypowiedzenie umowy wielostronnej nie wpływa na obowiązki i prawa stron, które powstały przed wypowiedzeniem traktatu. Jednakże z drugiej perspektywy trudno na chwilę obecną rozważać ewentualne skutki „pro futuro”, a zwłaszcza jak nowe podręczniki i instrukcje sił zbrojnych Federacji Rosyjskich po dacie oficjalnego wystąpienia będą odnosić się do I PD jako zbioru reguł o charakterze zwyczajowym. Pomimo, że działanie to nie powoduje „upadku” standardów ochrony wynikającej z międzynarodowego prawo humanitarnego, wynikających z prawa zwyczajowego, to jednak umożliwia państwu pozostającym poza I PD na pewną elastyczność interpretacyjną.
Mateusz Piątkowski – dr nauk prawnych, adwokat (Okręgowa Rada Adwokacka w Łodzi), adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Stypendysta Chicago–Kent College of Law. Specjalista prawa konfliktów zbrojnych.
