„Wierzę, że w przypadku interwencji NATO w Kosowie istnieje kwestia, która nie może być w żaden sposób kwestionowania (…). Bombardowania mają charakter wyłącznie humanitarny: stawką w tym przypadku są prawa człowieka, które muszą przeważać nad zasadą suwerenności państwa. To sprawia, że ataki przeciwko Jugosławii są uprawnione, nawet bez mandatu Narodów Zjednoczonych”, prezydent Republiki Czeskiej Vaclav Havel dla Le Monde, 28 kwietnia 1999 roku. Czy atak USA na Syrię to kolejny przykład operacji choć bez wyraźnej podstawy prawnej, to jednak legitymizowanej celami humanitarnymi?
Autor: Mateusz Piątkowski
Amerykański atak na bazę lotnictwa syryjskich sił powietrznych w Syrii budzi wiele pytań w przestrzeni prawa międzynarodowego. O ile w świetle zebranego materiału faktycznego, decyzja prezydenta Donalda Trumpa wydaje się być uzasadniona przynajmniej w kontekście moralno-aksjologicznym, to warto pochylić się nad głębszymi implikacjami tej operacji w kontekście prawa narodów. W istocie, kontrowersje związane z operacjami powietrznymi o charakterze humanitarnym jako reakcji na ciężkie naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego i praw człowieka nie są czymś nowym w historii. Już w 1944 roku przedstawiciele społeczności żydowskiej zwrócili się do Aliantów zachodnich z prośbą o zbombardowanie linii kolejowych prowadzących do Auschwitz, co jednak nie nastąpiło.
Kiedy można użyć siły?
We współczesnych stosunkach międzynarodowych kwestie użycia siły pomiędzy państwami są regulowane Kartą Narodów Zjednoczonych (KNZ). Gorzkie doświadczenie z okresu międzywojennego bezpośrednio wpłynęły na ostateczny kształt dokumentu, przyjmując jako zasadniczy paradygmat tzw. zasadę zakazu użycia siły w celu rozwiązywania sporów międzynarodowych (art. 2 ust. 4 KNZ) oraz równolegle implikując niezapisaną bezpośrednio w KNZ zasadę nieinterwencji w stosunkach wewnętrznych innego państwa (Deklaracja Zasad Prawa Międzynarodowego, Rezolucja ZO ONZ z dnia 24 października 1970 roku). Od przytoczonych powyżej pryncypiów istnieją zasadnicze wyjątki. Pierwszym z nich jest prawo do samoobrony przed napaścią zbrojną (art. 51 KNZ). Drugim to działania podejmowanie na gruncie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych. Trzecie to rozpoznane w zwyczajowym prawie międzynarodowym prawo do interwencji w obronie swych obywateli. Czwartym natomiast jest zgoda państwa, na terytorium którego ma odbyć się operacja zbtojna.
Syria – rozerwany kraj, rozerwany konflikt
Wojna w Syrii ma charakter konfliktu zbrojnego o charakterze niemiędzynarodowym. Jest jednakże konfliktem silnie rozfragmentaryzowanym. W ramach powyższego można wyróżnić dwa generalne obszary walk: pierwszy odbywający się w zachodniej części Syrii angażujący tzw. stronę rządową (Syryjską Republikę Arabską) oraz oddziały rebeliantów. Drugim spektrum jest walka z tzw. Państwem Islamskim (ISIS/ISIL) odbywająca się na wschodzie kraju. Konflikt ten, będąc co do zasady wciąż konfliktem niemiędzynarodowym, ma charakter silnie umiędzynarodowiony – uczestniczą w nim bowiem państwa Koalicji działające w ramach operacji Inherent Resovle, które w ramach powyższych działań nie prowadziły żadnych operacji zbrojnych przeciwko syryjskiej stronie rządowej. W konflikcie toczącym się na zachodzie kraju interweniowała z kolei Federacja Rosyjska.
Walka z terroryzmem a brak zgody RB ONZ
Podkreślić należy, że terytorium zajmowane przez ISIS/ISIL w świetle prawny jest wciąż częścią Syryjskiej Republiki Arabskiej, który nadal utrzymuje status suwerenna. W efekcie przysługują temu państwu stosowne do tego tytułu uprawnienia jak np. wynikająca z Konwencji Chicagowskiej z 1944 roku zasada wyłącznej suwerenności państwa w przestrzeni powietrznej. Oznacza to w skrócie, iż Syria jako „gospodarz” swego terytorium może zezwolić na korzystanie z niej wojskowym statkom powietrznym tylko w razie istnienia zgody Damaszku. Kwestia istnienia woli rządu syryjskiego oraz praw państw Koalicji do prowadzenia działań zbrojnych w obszarze kontrolowanym przez ISIS jest kontrowersyjna. Z jednej strony Damaszek wskazał, że działania lotnictwa USA naruszają jego suwerenność, z drugiej perspektywy wyraził konieczność „współpracy cywilizowanego świata w walce z terroryzmem”. Komplikuje to mocno zdolności prawne działań Koalicji nad Syrią.
Jedną z podnoszonych przez prawników państw zachodnich jest istnienie prawa do samoobrony o charakterze wyprzedającym przed działaniem niepaństowych grup terrorystycznych. Istnienie prawa do samoobrony wyprzedzającej wydaje się być ustabilizowane w zwyczajowym prawie międzynarodowym, można także zgodzić się z poglądem, że organizacja jaką jest ISIS stwarza ciągle i realne niebezpieczeństwo ataków terrorystycznych dla poszczególnych państw. Powstaje jednak pytanie o spełnienie podstawowego warunku zastosowania samoobrony jaką jest istnienie stanu planowania rzeczywistej napaści zbrojnej na gruncie art. 51 KNZ (pomocne będzie w tej mierze odwołanie się do orzecznictwa MTS w sprawie Nikaragua). Drugim, jeszcze bardziej kontrowersyjnym aspektem art. 51 KNZ jest kwestia, czy istnieje możliwość jego zastosowania przeciwko podmiotom o charakterze niepaństwowym, a także rozstrzygnięcie teorii stanowiącej o interwencji strony trzeciej w operacje antyterrorystyczne gdy państwo-gospodarz terytorium jest niezdolny bądź niechętny zwalczaniu terroryzmu zagrażającemu innemu państwu na swoim obszarze (patrz dyskusja dotycząca interwencji USA w Pakistanie oraz Somalii czy kwestia interwencji Arabii Saudyjskiej w konflikcie w Jemenie).
Rezolucja 2249/2015 – krok do przodu, krok w tył.
Sytuacji w tej mierze nie poprawiła nawet jednomyślna rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 2249/2015, której lapidarność sformułowań można zdaniem ekspertów prawa międzynarodowego zaliczyć do niewątpliwego mistrzostwa języka polityczno-prawnego używanego na gruncie struktur międzynarodowych. W istocie RB ONZ posłużyła się sformułowaniem „wzywa się Państwa członkowskie do podjęcia wszelkimi niezbędnymi środkami” zamiast „upoważnia się Państwa członkowskie (…). Ta subtelna różnica słowna ma fundamentalne znaczenie, bowiem nadal nie można twierdzić, że rezolucja nr jest umocowaniem zezwalającym na użycie siły zbrojnej względem ISIS przez państwa członkowskie (porównaj tekst rezolucji 1973/2011 w sprawie interwencji w Libii)
Zaskakujące zatem, ale prawdziwe – interweniująca po stronie Al-Assada Federacja Rosyjska ma większą legitymację do operowania na terytorium Syrii niż państwa zrzeszone w operacji Inherent Resolve. Damaszek i Moskwę łączy bowiem stosowna umowa międzynarodowa (zaproszenie przez Assada wojsk Kremla).
Wydarzenia z 7 kwietnia 2017 roku – nowa interwencja humanitarna?
Jak zatem należy rozpatrywać interwencję amerykańską w Syrii? Podkreślić trzeba, że jest to pierwszy akt zbrojny wymierzony ze strony państwa Kolacji przeciwko syryjskiej stronie rządowej – a więc związany z użyciem siły na poziomie państwo – państwo. Skoro, jak wskazano wcześniej użycie siły w stosunkach międzynarodowych jest zasadniczo zakazane, (I) nie dysponujemy upoważnieniem Rady Bezpieczeństwa ONZ, (II) nie istnieją przesłanki samoobrony z art. 51 KNZ, istnieje zasada nieinterwencji w stosunkach wewnętrznych innego państwa, a (III) państwo to nie wyraża zgodę na uczestnictwo podmiotu trzeciego w wojnie domowej toczącym się na jego obszarze, to w jaki sposób można ocenić uderzenie rakietowe sił zbrojnych USA na bazę lotnictwa syryjskiego inaczej niż naruszenie prawa międzynarodowego?
Wróćmy do roku 1999. Świat jest wstrząśnięty informacjami o czystkach etnicznych w Kosowie. W marcu 1999 roku siły powietrzne państwa NATO rozpoczynają operację pod kryptonimem Allied Force. Tymczasem cała misja nie była wyraźnie autoryzowana przez RB ONZ, co nawet swego czasu potwierdził ówczesny sekretarz generalny ONZ Koffi Annan (normally a UN Security Council Resolution is required). Rozwiązaniem wątpliwości w tej mierze była słynna koncepcja tzw. interwencji humanitarnej. Pomimo wielkiej ilości rozpraw naukowych, ciągłej dyskusji nad formą zapobiegania zbrodni prawa międzynarodowego, próbą „transformacji” zjawiska przez próbę uruchomienia koncepcji Responsibility to Protect (R2P), idea spojrzenia na kwestię suwerenności jako zobowiązania państwa do ochrony, a także w dalszej konsekwencji społeczności międzynarodowej, nie jest cały czas pojęciem na tyle wykrystalizowany i akceptowalnym na poziomie międzynarodowym by mówić o tej koncepcji jako zasadzie.
Ponadto, nie pozbawia to RB ONZ decydującej kompetencji w kontekście działań na podstawie rozdziału VII Karty NZ. Z drugiej strony, podejmowana analiza praktyki państw (np. interwencje Indii w wojnie w Bangladeszu bądź Wietnamu w Kambodży) pozwala części ekspertom wskazać na kwestię istnienia przynajmniej zwyczajowego prawa międzynarodowego interwencji humanitarnej o niesprecyzowanych normatywnie przesłankach. Wielkim problemem tego dyskursu polityczno-akademickiego jest fakt historycznego nadużycia koncepcji interwencji humanitarnej – warto wspomnieć w obliczu kolejnej rocznicy zbrodni katyńskiej, że agresja ZSRR 17 września 1939 była podyktowana chęcią „objęcia w opiekę ludności Zachodniej Białorusi i Ukrainy przed skutkami wojny i rozkładem upadłego państwa polskiego”.
Broń chemiczna w świetle prawa międzynarodowego
Warto jednak zwrócić uwagę na szczegóły interwencji. Została ona podjęta w bezpośrednim następstwie ataku chemicznego dokonanego przez syryjskie siły powietrzne na ludność cywilną. Wydaje się, że w tym kontekście nie jest istotny rozmiar oraz skala naruszenia (która potencjalnie nie kwalifikuje się do rangi np. ludobójstwa) ale pewna jakość i powaga normy prawa międzynarodowego, która została złamana. Międzynarodowy zakaz wykorzystania broni chemicznej w konfliktach zbrojnych to jedna z najstarszych i bardziej utrwalonych norm ius in bello (bądź dissarament law), o większej tradycji prawnej niż np. zasada proporcjonalności czy nawet rozróżnienia w międzynarodowym prawie humanitarnym. Mająca swe prehistoryczne odniesienie w przepisach zakazujących użycia trucizn na polu walki, już w 1899 roku IV Deklaracja haska zabraniała stosowania pocisków przenoszących gazy duszące.
Po gorzkich doświadczeniach I wojny światowej broń bakteriologiczną uznano za przykład uzbrojenia powodującego zbyteczne cierpienia i nadmierne obrażenia oraz z powodu braku możliwości jego kontroli na polu walki zakazano jej użycia Protokołem genewskim z 1925 roku (ratyfikowanym przez Syrię w 1968 roku). W okresie II wojny światowej, broń chemiczna nie została wykorzystana (też w znacznej mierze z uwagi na kwestię retaliacji). Tak szerokie potępienie wykorzystania użycia broni chemicznej pozwala na stwierdzenie, że norma ta oprócz odbicia traktatowego ma także fundamentalne znaczenie w kontekście zwyczajowego prawa międzynarodowego. W 1993 roku Konwencja o zakazie prowadzenia, badań i produkcji broni chemiczne nakazała zaprzestanie jakichkolwiek prób wykorzystania tego typu uzbrojenia. Do Konwencji tej w 2013 roku przystąpił Damaszek. Co należy podkreślić, Konwencja ta ma niemal uniwersalny charakter z uwagi na liczbę podpisów i przystąpień (197 państw).
Moim zdaniem, atak ten także wypełnił pożądane z perspektywy ius ad bellum przesłanki niezbędności i proporcjonalności. Zaatakowano wyłącznie cele wojskowe, w sposób bardzo precyzyjny, ograniczając się do uderzenia w bezpośrednie platformy przenoszenia broni chemicznej (w tym przypadku lotnictwa). W ten sposób faktycznie pozbawiono syryjską stronę rządową (przyjemniej oficjalnie) zdolności do prowadzenia działań z użyciem broni chemicznej – środki użyte w ataku więc były proporcjonalne i konieczne do osiągnięcia skutku w postaci ochrony ludności cywilnej.
Nowy konflikt zbrojny pomiędzy USA a Syrią?
Ostatnią kwestią to spojrzenie z perspektywy międzynarodowego prawa humanitarnego na możliwość zaistnienia stanu międzynarodowego konfliktu zbrojnego pomiędzy USA a Syrią. W mojej ocenie, taki stan nie zaistniał (na tę chwilę) i bardziej kwalifikuje się na przykład użycia siły niż element trwającego konfliktu zbrojnego. Warto zwrócić uwagę, że atak ten trafia do kategorii incydentów zbrojnych o charakterze jednostronnym, które często nawet mimo poważnego przebiegu (rozległych zniszczeń czy ofiar w ludziach) nie są traktowane jako konflikt zbrojny z uwagi na dodatkowe elementy takie jak: odpowiednia intensywność, czas trwania, a także zakres obopólnych kroków zbrojnych (defensywnych i ofensywnych).
Nie bez znaczenia jest także kwestia stanowisk państw zaangażowanych na temat kwalifikacji zdarzenia jako „aktu wojny”. Ocena ta może się zmienić, jeżeli np. syryjskie obrona przeciwlotnicza zacznie aktywnie przeciwdziałać obecności amerykańskiego lotnictwa wojskowego nad obszarem wschodniej Syrii czy zdecyduje się np. odpowiedzieć zbrojnie atakiem na okręty USA na Morzu Śródziemnym. Abstrahując od powyższego, w mojej ocenie kolejny przykład jednostronnego ataku zbrojnego w stosunkach międzynarodowych winien dawać podstawy do pochylenia się nad zakresem definicji konfliktu zbrojnego i „wzbogacenia” go o elementy dodatkowe (intensywność, zamiar stron).
* * *
Amerykański atak bojowy na bazy syryjskiego lotnictwa trafia najprawdopodobniej w mojej ocenie do kategorii działań podejmowanych w szarej strefie prawa międzynarodowego. Z jednej strony brakuje w niej wyraźnych podstaw wynikających z KNZ do prowadzenia akcji zbrojnej przeciwko drugiemu państwa, z drugiej jednakże strony następujące w odpowiedzi na poważne naruszenia prawa międzynarodowego o charakterze szczególnie utrwalonym.
Wrócę w tym miejscu do sformułowań ekspertów prawa międzynarodowego wyrażanych na gruncie interwencji NATO w Kosowie, która perfekcyjnie uwidocznia pewien paradoks powyższej sytuacji – atak z 7 kwietnia 2017 roku może mieć charakter nielegalny, ale jednocześnie uprawniony (illegal but legitimate). Warto obserwować reakcje państw na to wydarzenie, gdyż jego szersza akceptacja może doprowadzić do powstania przekonywującego opinio iuris jako dowodu wytworzenia się zwyczajowego prawa do interwencji odwetowo-przymuszającej w odpowiedzi na poważne naruszenie normy międzynarodowego prawa humanitarnego.
Mateusz Piątkowski – doktorant w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Stypendysta Chicago–Kent College of Law
